Про визначення суб’єкта, правомочного ініціювати питання щодо ухвалення рішення про заборону в’їзду в Україну іноземцю

З відкриттям виконавчого провадження розпочалася стадія примусового виконання рішення органу державної влади, а тому саме державний або приватний виконавець є особою, уповноваженою звертатися до органів ДМС України з ініціативою щодо ухвалення рішення про заборону в’їзду в Україну іноземному громадянину з підстави, визначеної абз. 7 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

16 листопада 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного
адміністративного суду розглянув касаційну скаргу адвоката Скржешевського М.С. – представника ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.07.2021 у справі No 120/113/21-а за позовом ОСОБА_1 до Управління державної міграційної служби України у Вінницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Головний центр обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України про визнання дій протиправними та скасування рішення.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 є громадянином Йорданії, що підтверджується його паспортом, та правомірно проживав на території України, оскільки мав багаторазову візу
терміном до 28.02.2021.

17 січня 2020 року відносно ОСОБА_1 було складено постанову про накладення адміністративного стягнення у справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, яка не була оскаржена та набрала законної сили 27.01.2020.

Оскільки позивач не виконав зазначену постанову добровільно у визначений термін, постанова направлена для примусового виконання до Центрального
відділу державної виконавчої служби у м. Вінниці Центрально-Західного
міжрегіонального управління Міністерства юстиції, посадовою особою якого
21.07.2020 було винесено постанову про відкриття виконавчого провадження
ВП No62622648 за невиконання постанови про адміністративне правопорушення
про стягнення штрафу у розмірі 510 грн.

На адресу управління ДМС України у Вінницькій області 22.07.2020 надійшло
звернення Департаменту патрульної поліції управління патрульної поліції у Вінницькій області про заборону в’їзду в Україну громадянину Йорданії ОСОБА_1 з посиланням на підпункт «г» пункту 4 Інструкції No1235, а саме за ініціативою
підрозділів патрульної поліції – у разі встановлення підстав для заборони в’їзду в Україну особам під час провадження в справах про адміністративні
правопорушення підготовки або здійснення заходів із забезпечення громадського порядку.

23 липня 2020 Управлінням ДМС України було прийнято рішення про заборону в’їзду в Україну громадянину Йорданії ОСОБА_1 строком на три роки.

15 жовтня 2020 року, відповідно до постанови про закінчення виконавчого
провадження ВП No62622648, громадянин Йорданії ОСОБА_1 фактично виконав
зобов’язання та сплатив штраф у розмірі 510 грн.

За сімейними обставинами позивач залишив територію України, та при поверненні з Йорданії 02.12.2020 на пункті пропуску через державний кордон України «Бориспіль» йому було відмовлено в перетинанні державного кордону, з підстав наявності рішення уповноваженого державного органу України про заборону в’їзду в Україну.

Позивач вважав, що підстави, які зумовили винесення спірного рішення, відпали, а відтак, сформоване на його виконання та надіслане на адресу третьої особи доручення щодо заборони ОСОБА_1 в’їзду в Україну строком на три роки втратило свою актуальність.

ОЦІНКА СУДУ

Згідно з положеннями абзацу 7 частини 1 статті 13 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» в’їзд в Україну іноземцю
або особі без громадянства не дозволяється якщо під час попереднього
перебування на території України іноземець або особа без громадянства не виконали рішення суду або органів державної влади, уповноважених накладати
адміністративні стягнення, або мають інші не виконані майнові зобов’язання перед державою, фізичними або юридичними особами, включаючи пов’язані з попереднім видворенням, у тому числі після закінчення терміну заборони
подальшого в’їзду в Україну.

У відповідності до зазначеної статті, з метою упорядкування роботи з прийняття Державною міграційною службою України та її територіальними органами рішень про заборону в’їзду в Україну іноземцям та особам без громадянства, Міністерством внутрішніх справ України була прийнята Інструкція про порядок прийняття Державною міграційною службою України та її територіальними органами рішень про заборону в’їзду в Україну іноземцям та особам без громадянства, затверджена наказом МВС України No1235 від 17.12.2013.

Підпунктом «г» пункту 4 Інструкції про порядок прийняття Державною міграційною службою України та її територіальними органами рішень про заборону в’їзду в Україну іноземцям та особам без громадянства, затверджена наказом МВС України No1235 від 17.12.2013 (надалі – Інструкція No1235) встановлено, що рішення про заборону в’їзду в Україну особам приймається ДМС та її територіальними органами за ініціативою підрозділів патрульної поліції – у разі встановлення підстав для заборони в’їзду в Україну особам під час
провадження в справах про адміністративні правопорушення, підготовки або здійснення заходів із забезпечення громадського порядку. Також, відповідно до підпункту «д» пункту 4 Інструкції No1235 рішення про заборону в’їзду в Україну
особам приймається ДМС та її територіальними органами за власною ініціативою або за поданням державного, приватного виконавця – у разі якщо під час попереднього перебування на території України особа не виконала рішення суду або органів державної влади, уповноважених накладати адміністративні стягнення, або має інші невиконані майнові зобов’язання перед державою, фізичними або юридичними особами, включаючи пов’язані з попереднім видворенням, у тому числі після закінчення терміну заборони подальшого в’їзду в Україну.

З викладеного слідує, що положення абз. 7 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та п.п. «д» п. 4 Інструкції
No1235 є тотожними за своїм змістом.

Отже, з аналізу наведених нормативно-правових норм вбачається, що у випадку, встановленому абз. 7 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», а саме якщо під час попереднього перебування на території України іноземець або особа без громадянства не виконали рішення суду або органів державної влади, уповноважених накладати адміністративні стягнення, або мають інші не виконані майнові зобов’язання перед державою, фізичними або юридичними особами, включаючи пов’язані з попереднім видворенням, у тому числі після закінчення терміну заборони подальшого в’їзду в Україну, рішення про заборону в’їзду такій особі приймається органами ДМС України за поданням державного, приватного виконавця або за власною ініціативою.

Верховний Суд вказав, що матеріалами справи підтверджується, що спірне рішення прийнято відповідачем на підставі п.п. «г» п. 4 Інструкції No1235, тобто на підставі обґрунтованого звернення Управління патрульної поліції у Вінницькій
області, в якому Управління зазначало про те, що по відношенню до громадянина Йорданії ОСОБА_1 винесено постанову про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 510 грн, яка набрала законної сили 27.01.2020, і станом на час подання звернення не виконана у добровільному порядку.

Колегія суддів звернула увагу на те, що підпунктом «г» пункту 4 Інструкції No1235 передбачено, що рішення про заборону в’їзду в Україну за ініціативою підрозділів патрульної поліції приймається лише під час провадження в справах про адміністративні правопорушення, підготовки або здійснення заходів із забезпечення громадського порядку. Разом з тим, встановлені у справі обставини свідчать про те, що станом на момент звернення Управління патрульної поліції у Вінницькій області до відповідача вже було відкрито виконавче провадження з приводу виконання постанови про накладення на позивача адміністративного стягнення (постанова державного виконавця про відкриття виконавчого провадження No62622648 від 21.07.2020), а отже право ініціювати прийняття рішення про заборону в’їзду в Україну позивачу належало саме державному виконавцю або органам ДМС України.

Таким чином, Верховний Суд вважав, що відповідач помилково прийняв спірне рішення з посиланням на підпункт «г» пункту 4 Інструкції No1235, чого не було враховано судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваної постанови.

З урахуванням викладеного, Верховний Суд вказав, що з відкриттям виконавчого провадження розпочалась стадія примусового виконання рішення органу державної влади, а тому саме державний або приватний виконавець є особою, уповноваженою звертатися до органів ДМС України з ініціативою про прийняття рішення про заборону в’їзду в Україну іноземному громадянину з підстави, визначеної абз. 7 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

Відповідно до ст. 77 Закону України «Про виконавче провадження» під час
виконання рішень стосовно іноземців, осіб без громадянства та іноземних
юридичних осіб, які відповідно проживають (перебувають) чи зареєстровані на території України або мають на території України власне майно, яким володіють
самостійно або разом з іншими особами, застосовуються положення цього Закону. У разі невиконання зазначеними в частині першій цієї статті особами рішень виконавець звертається до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органів охорони державного кордону з поданням про заборону в’їзду в Україну чи видворення за межі України таких осіб відповідно до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

Верховний Суд відхилив посилання скаржника на те, що судом апеляційної інстанції протиправно застосовано положення Інструкції No1235 замість
положень статті 77 Закону України «Про виконавче провадження». Колегія суддів
зазначила, що Інструкція No1235 є нормативно-правовим актом, який конкретизує положення статті 13 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», посилання на який міститься в статті 77 Закону України «Про виконавче провадження». Тобто, застосування положень Інструкції No1235, зокрема пп. «д» п. 4, не виключає застосування статті 77 Закону України
«Про виконавче провадження», адже виконавець, з метою забезпечення
виконання рішень іноземцями та особами без громадянства має звертатися до органів ДМС в порядку, встановленому Інструкцією No1235.

Колегія суддів Верховного Суду вказала, що суд першої інстанції, приймаючи
рішення про часткове задоволення позову, помилився стосовно підстав для
задоволення позову. Так, відсутність у кваліфікації адміністративного
правопорушення, вчиненого позивачем, загрози громадському порядку, здоров’ю, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні, а також відсутність завданих збитків та тяжких наслідків
не є обставиною, яка впливає на дії органів ДМС України, з огляду на положення Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та Інструкції No1235. Так само чинним законодавством не передбачено обов’язку органів ДМС України з’ясовувати характеризуючі дані позивача, як помилково зазначив суд першої інстанції у своєму рішенні.

Верховний Суд вважав помилковим рішення суду першої інстанції також в частині виходу за межі позовних вимог, оскільки виходячи за межі позовних
вимог у даному випадку, суд першої інстанції не дотримався норм процесуального права, а саме частини 6 статті 7 КАС України (про що обґрунтовано зазначено судом апеляційної інстанції), та не дослідив, що у разі прийняття рішення про заборону в’їзду до України іноземцю, Управління ДМС України у Вінницькій області готує відповідні доручення до Державної прикордонної служби України на підставі яких Державна прикордонна служба України забороняє в’їзд на територію України іноземцям, та відкликає такі доручення у разі скасування такого рішення.

Також колегія суддів Верховного Суду зауважила, що вийшовши за межі позовних вимог, суд першої інстанції визнав протиправним та скасував рішення
від 02.12.2020 про відмову в перетинанні державного кордону України іноземцю
або особі без громадянства, прийнятого уповноваженою службовою особою
підрозділу охорони державного кордону стосовно ОСОБА_1, всупереч тому, що такий суб’єкт владних повноважень не був залучений судом до участі у справі в якості співвідповідача.

Детальніше з текстом постанови Верховного Суду від 16 листопада 2021 року у справі No 120/113/21-а можна ознайомитися за посиланням – https://reyestr.court.gov.ua/Review/101123309