Чи повинні члени Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури подавати декларації вирішить Велика Палата Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду перевіривши наявність підстав для прийняття до розгляду справи за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третіх осіб: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області, Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Амплеєва Олександра Володимировича, Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Новікова Олександра Федоровича, про визнання дій протиправними

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року (судді                         Затолочний В. С., Качмар В. Я., Курилець А. Р.)

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі – позивачка) звернулась до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК), за участю третіх осіб: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області (далі – КДКА Закарпатської області), Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК                    Амплеєва О. В. , Голови НАЗК Новікова О. Ф., про визнання протиправними дії НАЗК щодо визначення позивачки суб?єктом декларування відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі – Закон                           № 1700-VII) та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року                                              № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі – декларація), та про зобов’язання її подати таку декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня                        2021 року позовні вимоги задоволено: визнано протиправними дії НАЗК щодо визначення позивачки суб’єктом декларування відповідно до Закону                                    № 1700-VII та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року                                    № 47-02/50987/21 про неподання нею декларації за 2020 рік і про зобов’язання її як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію відповідно до частини першої                         статті 45 цього Закону.

Постановляючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що на момент розгляду цієї справи редакція підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII прямо не визначала позивачку як суб?єкта, на якого поширюється дія Закону № 1700-VII, що в свою чергу свідчить про протиправність дій відповідача щодо покладення на неї обов’язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року та ухвалено нове, яким відмовлено у задоволенні позову.

Ухвалюючи цю постанову, суд апеляційної інстанції не погодився із судом першої інстанції про те, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення порушує права позивачки, оскільки зміст повідомлення є таким, що носить інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої неподачі. Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні ним повідомлення, є такими, що спрямовані на виконання ним обов’язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, а відтак відповідають положенням законодавства.

Відносно доводів позивачки щодо того, чи є вона як член дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області, особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та чи зобов’язана вона у зв’язку із цим подавати декларацію, суд апеляційної інстанції зазначив, що  вирішення вказаних питань відноситься до компетенції органів, уповноважених на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації, та органу досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності у випадку неподання декларації. У разі притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності уповноваженим органом на вирішення вказаного питання буде відповідний суд під час розгляду відповідної справи про притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

На думку позивачки, КДКА є органом адвокатського самоврядування, що створений з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та місцевого самоврядування. КДКА не уповноважена Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі – Закон № 5076-VI) на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. У підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ чітко не визначено позивачку як суб’єкта, на якого поширюються норми вказаного Закону, що свідчить про протиправність дій НАЗК щодо покладення на позивачку обов’язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VIІ.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 липня 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі; ухвалою від 17 жовтня 2022  року закінчив підготовку справи до касаційного розгляду, призначив її до розгляду в порядку попереднього судового засідання;ухвалою від 19 жовтня 2022 року призначив її до розгляду у судовому засіданні.

Під час розгляду справи Касаційним адміністративним судом від представника ОСОБА_1 та від Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України надійшли клопотання про передачу справи № 260/3380/21 на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстави, передбаченої частиною п’ятою статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України).

Ухвалою від 10 листопада 2022 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду справу за позовом ОСОБА_1 до НАЗК, за участю третіх осіб: КДКА Закарпатської області, Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В., Голови НАЗК Новікова О. Ф., про визнання дій протиправними передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України.

Відповідно до частини п’ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Згідно із частинами першою та четвертою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об’єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

Про передачу справи на розгляд палати, об’єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу з викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій – четвертій статті 346 цього Кодексу, або з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п’ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.

Мотивуючи ухвалу від 10 листопада 2022 року, Касаційний адміністративний суд також зазначив, що у своїх клопотаннях про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду заявники вказують, що як у судах першої, так і в судах апеляційної інстанцій наявні індивідуальні спори із суб’єктом владних повноважень щодо застосування певних норм законів № 1700-VIІ та  № 5076-VI, відповідачем у яких є один і той же суб’єкт владних повноважень, спір у яких виник з аналогічних підстав, спірні правовідносини в яких регулюються одними нормами права та в яких позивачі заявили аналогічні позовні вимоги.

Проаналізувавши зазначені у клопотаннях підстави, якими обґрунтовано необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду дійшла висновку про наявність підстав для їх задоволення.

Згідно з усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має, як правило, оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного критеріїв. Кількісний ілюструє те, що певна проблема постала не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням питання, щодо якого постає проблема. З погляду якісного критерію на виключність правової проблеми можуть вказувати: відсутність чи неефективність процесуальних механізмів її вирішення, що зумовлює необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду (процесуальний аспект); відсутність чи неефективність матеріальних гарантій реалізації, охорони та захисту фундаментальних прав і свобод, внаслідок чого обґрунтованість обмежень останніх може зумовлювати необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду (матеріальний аспект).

Вивчивши матеріали адміністративної справи, Велика Палата Верховного Суду вважає мотиви, викладені Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду в ухвалі від 10 листопада 2022 року, обґрунтованими. Колегією суддів дотримані умови, передбачені частиною п’ятою статті 346 КАС України, для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, а відтак наявні правові підстави для прийняття цієї справи до розгляду Великою Палатою Верховного Суду.

Щодо клопотання позивачки про розгляд справи за її участю, яке заявлене в касаційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити таке.

Бажання сторін у справі викласти під час публічних слухань свої аргументи, висловлені ними в заявах, письмових та додаткових поясненнях, не зумовлюють необхідності призначення справи до розгляду з викликом її учасників. Зважаючи на зміст оскаржуваного судового рішення, доводи касаційної скарги, а також на характер спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду призначає розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами без виклику учасників справи, а відтак відмовляє у задоволенні клопотання позивачки про розгляд справи за її участю.

Велика Палата Верховного Суду враховує практику Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) з питань гарантій публічного характеру провадження у судових органах у контексті пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі – Конвенція), яка свідчить про те, що публічний розгляд справи може бути виправданим не в кожному випадку (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини» (Axen v. Germany), заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії» (Varela Assalino v. Portugal), заява № 64336/01. Так, у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права, розгляд письмових заяв, на думку ЄСПЛ, є доцільнішим, ніж усні слухання, і розгляд справи на основі письмових доказів є достатнім. Заявник (в одній із зазначених справ) не надав переконливих доказів на користь того, що для забезпечення справедливого судового розгляду після обміну письмовими заявами необхідно було провести також усні слухання. Зрештою, у певних випадках влада має право брати до уваги міркування ефективності й економії. Зокрема, коли фактичні обставини не є предметом спору, а питання права не становлять особливої складності, та обставина, що відкритий розгляд не проводився, не є порушенням вимоги пункту 1 статті 6 Конвенції про проведення публічного розгляду справи.

Також ЄСПЛ у рішенні від 26 травня 1988 року у справі  «Екбатані проти Швеції» (Ekbatani v. Sweden), заява  № 10563/83 зазначив, що якщо розгляд справи в суді першої інстанції був публічним, відсутність «публічності» при розгляді справи в другій і третій інстанціях може бути виправданою особливостями процедури в цій справі. Якщо апеляційна скарга стосується виключно питання права, залишаючи осторонь фактичні обставини справи, то вимоги статті 6 Конвенції можуть бути дотримані і тоді, коли заявнику не було надано можливості бути заслуханим в апеляційному чи касаційному суді особисто.

Наведена позиція узгоджується з вимогами пункту 11 частини першої                               статті 4 КАС України щодо розгляду справи в розумний строк.

Розгляд цієї справи в судах першої та апеляційної інстанцій відбувався у відкритому судовому засіданні з повідомленням усіх учасників справи, а відтак відбувся її публічний розгляд.

Велика Палата Верховного Суду створила учасникам справи належні умови для ознайомлення з рухом справи № 260/3380/21 шляхом надсилання копій процесуальних документів. Крім того, кожен з учасників справи може користуватися своїми процесуальними правами та обов’язками, визначеними статтею 44 КАС України.

Зважаючи на викладене та на відсутність необхідності виклику учасників справи для надання пояснень з огляду на обставини справи, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне поінформувати учасників справи щодо вчинення процесуальних дій стосовно розгляду їх справи в порядку письмового провадження шляхом надіслання копій цієї ухвали.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 340, 345, 346 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Прийняти до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справу № 260/3380/21 за позовом   ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третіх осіб: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області, Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Амплеєва Олександра Володимировича, Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Новікова Олександра Федоровича, про визнання дій протиправними.

У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про розгляд справи за її участю відмовити.

Призначити справу до касаційного розгляду Великою Палатою Верховного Суду на 22 грудня 2022 року в порядку письмового провадження без виклику учасників справи у приміщенні Верховного Суду за адресою: м. Київ, вул. Пилипа Орлика, 8.

Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.