Діюча система Безоплатної правової допомоги грубо порушує принцип адвокатської незалежності: адвокат Зосименко

Учасники круглого столу «Безоплатна правова допомога в Україні. Шляхи виходу з кризи», який відбувся в Національній асоціації адвокатури України, визнали чинну систему безоплатної правової допомоги в Україні такою, що несе ризики незалежній діяльності  адвокатів та потребує негайних змін.

Під час заходу адвокат Світлана Зосименко виступила з доповіддю щодо функціонування системи Безоплатної правової допомоги та правової значущості негативних наслідків, яка несе собою система БПД для інституту адвокатури.

Поточний стан функціонування системи БПД свідчить, що державними інституціями в системі БПД принцип незалежності адвокатури стрімко  нівелюється за допомогою різних схем. Запроваджена на даний час система державницького управління   унеможливлює незалежність адвокатської діяльності, має багато корупційних ризиків і потребує корінних змін.

В Експертному висновку від 23.12. 2008 року, складеному щодо проекту Закону “Про БПД” (Спільна програма Ради Європи та  Європейської  Комісії)  наголошувалось, що не  враховано суттєві зауваження, наслідком  чого є звуження ролі органів адвокатського самоврядування у питаннях надання БПД. Зверталась увага на те, що Урядові органи можуть забезпечувати, фінансувати чи організовувати БПД, але надаватися така допомога має лише незалежними адвокатами, які діють у складі незалежних адвокатських об’єднань.

На даний час головна проблема – повне ігнорування державними інституціями  співпраці з органами адвокатського самоврядування у питаннях прийняття  законодавчих та інших нормативних актів, які стосуються  участі адвокатів в діяльності системи БПД.  

Згідно ст.  131-2. для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура.

Незалежність адвокатури гарантується. Отже, виконавчі державні органи КМУ,  МЮ та КЦ мають беззаперечно  дотримуватися цього принципу. Однак, всупереч законодавству протиправно усунуто органи адвокатського самоврядування у вирішенні нормотворчих та інших питань, пов’язаних з наданням БПД. 

Завдяки зусиллям НААУ не вдалось запровадити в сам Закон багато положень, що негативно впливають на незалежність адвокатури, наприклад, моніторинг працівниками центрів адвокатської діяльності. Але, це не завадило МЮ через КМУ сформувати  механізми підзаконного нормотворчого впливу на адвокатів,  що створює переваги для зручних системі адвокатів і дає можливість, нібито, на законних підставах,  розірвати контракти з адвокатами, які не бажають поступатися своєю професійною незалежністю або не укладати ці контракти на наступний бюджетний рік.  

Адвокатура – рівноправна частина правосуддя в Україні. Але неодноразові звернення  до МЮ  та КЦ залучати НААУ до розробки законопроектів та підзаконних нормативних актів з 2018 р. залишаються без реакції. Разом з тим, нормотворча діяльність без залучення конституційного органу, що представляє адвокатуру, та об’єднує інтереси всіх адвокатів України порушує принципи,  ст.ст.92, 131-2 Конституції.

Дійшло до того, що посадові особи МЮ  публічно називають адвокатів із системи БПД  «нашими юристами», а представники адвокатури не приймають участі у конкурсах адвокатів, які виявили бажання працювати в цій системі. 

Отже, важливе завдання перед  НААУ сприяти внесенню змін до Закону,  включенню положень про погодження законопроектів та підзаконних нормативних актів у сфері БПД з органами адвокатського самоврядування.  

БПД – є  видом державної гарантії, яка надається за бюджетні кошти.

Така допомога має відповідати Міжнародним стандартам,  заявленим у Загальній декларації прав людини, Конвенції про захист прав людини, Основних Положеннях про роль адвокатів та в іншим міжнародним актам. 

В кожному з них, так само як і в Конституції України  підкреслюється обов’язковість дотримання принципу незалежності адвокатури. Заявлено,  що адвокатська діяльність – незалежна професійна діяльність,  що адвокатура є незалежною від органів державної влади,  місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Держава ж створює належні умови для діяльності адвокатури та забезпечення  дотримання гарантій адвокатської діяльності відповідно до спеціального Закону. 

В  ст.25 Закону визначено виключну компетенцію  утворених Радами адвокатів комісій, які колегіально здійснюють  оцінку якості, повноти та своєчасності надання адвокатами БПД.  Такій оцінці  не може бути альтернативи з боку державних органів. Законом про БПД не передбачено моніторинг проведення державними органами такої  оцінки. Кваліфікація адвоката забезпечується порядком отримання доступу к професії, прийняттям присяги, дисциплінарною відповідальністю. 

Однак, це не завадило прийняти підзаконні акти, які дозволяють здійснення такого моніторингу одноособово керівником центру, який має досвід адвокатської діяльності 3 роки. Навіть затверджено типове положення про відділ забезпечення якості правової допомоги та підвищення кваліфікації її надавачів та порядок здійснення  моніторингу.

За результатами такого моніторингу з адвокатами укладаються або не укладаються на наступний рік договори, що нівелює принцип незалежності адвокатів. Від адвокатів вимагають пояснення та непередбачені  документи із досьє, що є порушенням  адвокатської таємниці. Це принижує  адвокатуру, ставить в залежність від волі однієї особи.  Очевидне порушення принципу незалежності адвокатури. 

Отже, завданням НААУ сприяти зміні структур  регіональних центрів, оскільки такі неконституційні відділи не можуть фінансуватися державою, а також сприяти визнанню нечинними таких незаконних нормативних актів. 

В Україні не реалізовані рекомендації викладені в Основних положеннях про роль адвокатів. В  преамбулі, яких наголошується, що професійні асоціації  адвокатів відіграють важливу роль у підтриманні  професійних стандартів та  етичних норм, захищають своїх членів  від  переслідувань та необґрунтованих  обмежень, та посягань кооперуються  з  урядом та іншими інститутами для досягнення цілей правосуддя і суспільного інтересу.

Згідно положень уряди мають забезпечити адвокатам можливість здійснювати  їх обов’язків без перешкод, завдання турботи й недоречного втручання, а роль адвокатів, яка має поважатися і гарантуватися при розробці національного законодавства та його застосуванні як адвокатами, так і суддями, прокурорами, членами законодавчої та виконавчої влади і суспільством в цілому. 

Завданнями Уряду є гарантування ефективного працюючого механізму  для   доступу до адвокатів, забезпечення  необхідного фінансування та інших  ресурсів для юридичної допомоги особам, що мають право на БПД( ст.3), виключення можливості піддавати  адвокатів покаранню або погрожувати його застосуванням за дії, здійснювані відповідно до  професійних обов’язків,  ( ст.16). Уряди повинні додержувати конфіденційності комунікацій і консультацій  між  адвокатом і клієнтом (і це стосується дотримання принципу адвокатської таємниці, що є складовою незалежності адвокатури)

Наголошується на тому, що Професійні  асоціації мають кооперуватися з урядами з тим, щоб адвокати були здатні за відсутності недоречного стороннього втручання діяти  згідно із законом та визнаними професійними стандартами й етичними правилами. Професійні  асоціації мають співробітничати  з державними установами, створюючи умови для підвищення кваліфікації адвокатів та перевірки якості надання ними правничої допомоги. 

Тобто, абсолютно різні завдання, які стоять перед органами адвокатського самоврядування та адвокатами та державними установами, які забезпечують  організацію та фінансування системи  БПД.

 У п.24 Положень зазначено, що  адвокатам має  бути  надано  право  формувати асоціації для  представництва їх інтересів,  постійного навчання, перепідготовки й підтримування професійного  рівня.

Отже, навчання адвокатів, перепідготовка,  підтримування   професійного  рівня, оцінка якості  надання  правничої допомоги  є виключною компетенцією  органів самоуправління адвокатів, а не державних інституцій, які можуть кооперуватися в цих питаннях. 

Отже МЮ та КЦ не можуть мати повноважень  займатися  навчанням адвокатів,  підвищення кваліфікації є прерогативою НААУ), самостійно проводити  конкурси з відбору адвокатів, розробляти договори з адвокатами в односторонньому порядку. Всі ці вимоги міжнародного законодавства не виконуються. Наслідком цього є всі ті недоліки, які існують в сучасній системі БПД .

Дійшло до того,  що органи адвокатського самоуправління та адвокатами позбавлені  можливості впливати на умови контрактів, які укладаються з адвокатами, затверджені КМУ без обговорення та опрацювання з НААУ і які  порушують принцип незалежності адвокатів, останні мають або погоджуватися на такі умови, або покидати систему БПД, що вкрай негативно впливає на якість правничої допомоги, адже систему покидають найдосвідченіші адвокати. 

Стан розподілу доручень

Відсутня автоматизована система розподілу доручень і навіть затверджене  типове положення розподілу справ для всіх центрів, на що неодноразово зверталась увага МЮ. Керівник кожного регіонального центру має право  самостійно розробляти таке положення, а це  колосальні корупційні ризики, адже розподіл  залежить від волі однієї людини, яка залишає в системі та забезпечує роботою  найбільш  зручних для неї адвокатів. Про це свідчать обґрунтовані  скарги адвокатів. Через такий порядок  НААУ не має важелів, щоб на це впливати за належним чином захистити права адвокатів. Це може мати прямий або опосередкований вплив на позицію адвоката у справі (через  поради та вказівки, моніторинг якості, систему оплати, розгляд скарг тощо)

Необхідно сприяти тому, щоб державні інституції забезпечувати   прозору  та справедливу організацію діяльності системи БПД (розгляд звернень про надання  БПД, у разі їх задоволення – видачу  доручень  адвокатам,  забезпечення  оплати  послуг адвоката). Адвокати мають забезпечити   надання  якісної  професійної  правничої допомоги.  

 НААУ має долучатися  до розробки всіх законопроектів та підзаконних нормативних актів у  сфері надання БПД,  спільної  реалізації прийнятих положень, аналізу стану функціювання системи та прийняття заходів на її   удосконалення, що відповідатиме зобов’язанням України за  міжнародним  законодавством. Нормотворча діяльність без залучення конституційного органу, що  об’єднує інтереси всіх адвокатів України, істотно порушує принципи, викладені у ст. ст. 24,59, 92,  131-2 Конституції України.

ВР будуть прийматися зміни до Закону.  НААУ   запропоновані зміни,  спрямовані на усунення зазначених недоліків, необхідності  законодавчого    закріплення  положення  про співпрацю КМУ, МЮ та НААУ у питаннях розробки та внесення змін до законодавства, залишення   положень, відповідно до яких  під час призначення адвоката враховуються  спеціалізація, досвід роботи, навантаження, складність справ, що забезпечить незалежність і входження в систему досвідчених адвокатів.   Виключення застереження

Висновки

Діюча система БПД грубо порушує принцип адвокатської незалежності. 

Ця проблема має практичну реалізацію у вигляді прийняття рішень щодо адвокатів без органів адвокатського самоуправління, ієрархічного  управління адвокатами державною установою в особі керівників КЦ, РЦ, МЦ;  незаконне розширення повноважень КЦ та надання йому управлінських повноважень щодо адвокатів, включаючи адвокатів -медіаторів; створення незаконних відділів в системі, які фінансуються за рахунок державних коштів,  адміністрування ресурсів для адвокатів за рахунок державних коштів та без доступу до них НААУ тощо.

Безпосередні ризики для адвокатури від діяльності такої  системи: сприяння реалізації функції обвинувачення на перешкоду функції захисту,  що здійснюється адвокатами за договором (окрема процесуальна дія); створення шкідливих зв’язків адвокатів із державними посадовими особами та за їх посередництва – з правоохоронними органами;

Пріоритетом діяльності НААУ є захист інтересів адвокатури від ризиків, що створюються системою  БПД,  зміни в  системі БПД в  напрямку  підвищення незалежності адвокатів, забезпечення рівноправної участі   адвокатури в системі  БПД; запобігання  поза межами міжнародного законодавства  прийняттю законодавчих та підзаконних актів, . підтримка монопольного становища адвокатури: тільки  примітивна (первинна)  допомога– може надаватись працівниками МЦ, складна (вторинна) – тільки адвокатами ( трудові справи)

Ініціювання коригування риторики – замість «БПД» – «допомога за бюджетні  кошти »; внесенню змін щодо погодження з адвокатурою нормативних актів, що стосуються БПД, виключення  можливості  використання МЮ та КЦ КМУ , за допомогою яких вони отримують можливість впливати на прийняття нормативних актів поза межами дотримання принципу незалежності адвокатури.  забезпечення участі органів адвокатського самоврядування в конкурсах на відбір адвокатів БПД з правом вирішального голосу та у  питаннях розірвання договорів з адвокатами за ініціативою центрів або не укладання на наступний рік,  забезпечення  відповідальності  адвокатів системи виключно  в порядку  дисциплінарної відповідальності, передбаченої Законом. 

Внутрішні завдання перед НААУ : проведення  з урахуванням специфіки роботи в системі БПД  з адвокатами: роз’яснень, підвищення кваліфікації, розроблення рекомендацій. Зусилля НААУ мають бути направлені на формування у адвокатів нульової толерантності до спроб впливу держави на адвокатуру загалом та адвокатів зокрема, на недотримання принципу незалежності адвокатури.