Учасники круглого столу «Безоплатна правова допомога в Україні. Шляхи виходу з кризи», який відбувся в Національній асоціації адвокатури України, визнали чинну систему безоплатної правової допомоги в Україні такою, що несе ризики незалежній діяльності адвокатів та потребує негайних змін.
Під час заходу адвокат Вадим Красник виступив з доповіддю щодо проблем управління системою надання БПД в Україні: причини, наслідки та шляхи їх усунення.
“Попередній спікер охарактеризував загальні риси специфічної моделі взаємодії адвокатури і держави у сфері реалізації права на безоплатну правову допомогу.
Я ж би хотів зосередитись на тому, що лежить в основі такої деструктивної ситуації.
В межах формату нашого заходу хочу зазначити, що очевидно переважна частина проблем у сфері надання БПД є наслідком стратегії розвитку системи у бік відсторонення від адвокатури та здійснення управління в ізоляції від тих завдань правозахисту, які визначені законом та які відповідно до нього реалізовують саме адвокати.
Ми бачимо й інші причини: бажання узурпувати частину функцій адвокатського самоврядування, напрямок розвитку системи у бік невиправданого розширення сфери БПД, наділення органів управління системою БПД надмірними повноваження тощо.
Зупинюсь на окремих проблемах.
Першою фундаментальною проблемою є штучне блокування функціонування системи БПД згідно передбаченої моделі: з управлінням КЦ незалежним директором та з контролем за системою з боку Наглядової Ради КЦ.
Наше законодавство визначає таку модель (п. 16 Положення про Координаційний центр з надання правової допомоги, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.06.2012 року № 504): визначальною установою в системі БПД є Координаційний центр, який очолює директор, який призначається на посаду і звільняється з посади Міністром юстиції. З метою добору осіб, здатних професійно виконувати посадові обов’язки директора, на зайняття вакантної посади директора проводиться конкурс у порядку, визначеному Мін’юстом. Міністр юстиції призначає директора за рекомендаціями Наглядової ради щодо кандидатів, які отримали три найвищі конкурсні бали за результатами проведеного конкурсу та інформація стосовно яких передана їй комісією з відбору кандидатів на посаду директора Координаційного центру з надання правової допомоги. Такі рекомендації повинні містити обґрунтування щодо доцільності призначення на посаду директора Координаційного центру кожного з кандидатів, який успішно пройшов конкурс.
Тобто, КЦ має очолюватись директором, призначеним відповідно до спеціально передбаченої, прозорої, відкритої процедури.
Така процедура призначення керівника системи БПД мала гарантувати, по-перше, управління системою висококваліфікованим спеціалістом, а по-друге, – незалежною особою, яка, пройшовши конкурс, не перебуває у залежності від мінливого волевиявлення суб’єкта свого призначення.
Натомість, після штучного визнання конкурсу на посаду директора КЦ таким, що не відбувся, вже три роки систему очолює виконуючий обов’язки директора, тобто особа, яка не пройшла необхідного відбору і перебуває у прямій залежності від волевиявлення щодо зайняття ним цієї посади.
У такий спосіб фактично нівельовано створені державою гарантії необхідного ступеня незалежності системи БПД від державі в особі Мін’юсту.
Крім цього, фактично заблоковано діяльність Наглядової ради КЦ, як органу, який мав, крім іншого, забезпечувати цю незалежність.
Так, відповідно до Положення про Наглядову раду Координаційного центру з надання правової допомоги (затвердженого Наказом Мін’юсту від 14.08.2018 року № 2551/5), Наглядова рада КЦ утворена Мін’юстом з метою забезпечення ефективної реалізації державної політики у сфері надання безоплатної правової допомоги, незалежності та прозорості управління системою надання БПД.
Основними завданнями Наглядової ради є: 1) здійснення нагляду за діяльністю системи надання БПД; 2) сприяння діяльності Координаційного центру та його територіальних відділень щодо: реалізації перспективних завдань розвитку Координаційного центру та його територіальних відділень; забезпечення незалежності управління системою надання БПД; підвищення довіри громадськості до системи надання БПД.
Наглядова рада КЦ мала б виконувати дуже важливі функції:
- схвалення за поданням директора КЦ: пропозицій щодо стратегічних та пріоритетних напрямів розвитку системи надання безоплатної правової допомоги та удосконалення її структури; річних планів діяльності та звітів Координаційного центру;
- надання директору КЦ консультативної допомоги щодо стратегічних питань діяльності Координаційного центру та його територіальних відділень;
- ідентифікація та оцінювання ризиків (політичних, фінансових та інших), надання директору КЦ рекомендацій щодо шляхів запобігання виникненню ризиків або усунення їх та пропозицій щодо мінімізації можливих негативних наслідків;
- оцінювання діяльності директора КЦ шляхом заслуховування щорічного, зокрема фінансового звіту про функціонування системи надання безоплатної правової допомоги, та визнання за результатами такого оцінювання роботи директора Координаційного центру задовільною чи незадовільною;
- здійснення нагляду за діяльністю системи надання безоплатної правової допомоги.
Тобто, Наглядова рада КЦ – це спеціально створений орган в системі БПД, який мав забезпечити незалежність та ефективність функціонування цієї системи.
У 2020 році було проведено масштабний конкурс з відбору членів Наглядової ради КЦ. Кандидати пройшли дуже прискіпливий відбір з масштабною перевіркою їх компетенностей. За результатами конкурсу щодо обрання членів Наглядової ради КЦ 17 березня 2020 року було затверджено склад Наглядової ради Координаційного центру з надання правової допомоги.
Зазначене давало надію на те, що система БПД отримає орган, який зможе забезпечити її розвиток та функціонування згідно призначення, однак цього не сталось.
Наглядову раду так і не було залучено до процедури конкурсу на посаду директора КЦ, а саму його роботу – фактично заблоковано. Спочатку протягом року Наглядова рада не працювала з причин саботування з боку її очільника (з літа 2021 року до літа 2022 року), а потім, коли члени ради – представники адвокатури почали вимагати відновлення її роботи, 2/3 членів від складу ради подали заяви про припинення свого членства, чим позбавили її можливості функціонування (літом-восени 2022 року).
Такий стан речей повністю задоволив Мін’юст і з того часу не тільки Наглядова рада навіть номінально не функціонує, не здійснюється і жодних спроб для відновлення її роботи.
У такий спосіб систему БПД фактично позбавлено всіх передбачених для неї механізмів захисту від токсичного впливу держави, а також позбавлено будь-яких демократичних елементів взаємозв’язку із суспільством та контролю з боку останнього.
Зазначене значною мірою зумовлює залежність системи БПД від Мін’юсту, що в свою чергу визначає відповідні умови для деструктивного розвитку системи недемократичним шляхом та всупереч стандартів правової держави.
Після декількох невдалих спроб з боку адвокатури ініціювати процес добору членів Наглядової ради для забезпечення її правомочностей, НААУ була змушена звернутись до суду з позовом про зобов’язання Мін’юсту забезпечити означені процеси. Аналогічний позов подано і щодо проведення конкурсу на посаду керівника Координаційного центру.
Те, що вирішення справи у суді було єдиним способом примусити державу забезпечити незалежність системи БПД, визначає і зміст, і масштаб цієї проблеми як у розрізі готовності функціонування цієї системи демократично, так і у розрізі моделі взаємодії між НААУ і Мін’юстом.
Другою управлінською проблемою, про яку я хочу поговорити, є використання нормативного інструментарію для розвитку системи у бік недемократичної та не правової ізоляції.
Ми отримали нові напрацювання нашого Комітету з питань БПД, в яких в цьому контексті мене зацікавив масштаб використання Міністерством юстиції України інструменту підзаконних актів, яким вони успішно не тільки замінили закон, а й обійшли його до рівня створення правил, які йому суперечать.
Приведу приклад.
Вже багато років Мін’юст намагається отримати такий важель впливу на адвокатів, як поточний моніторинг якості правової допомоги, який надається адвокатами.
Для нашого шанованого іноземного колеги розкажу, що Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» передбачено, що для цих цілей в системі органів адвокатського самоврядування створюється спеціальна комісія з питань якості, повноти та своєчасності надання БПД.
Тобто, законодавець на найвищому рівні визначив: якщо є потреба, то перевірити якість послуг адвоката може лише сама адвокатура.
Міністерство юстиції вже неодноразово під різними приводами намагалось забезпечити внесення змін до Закону України «Про надання безоплатної правової допомоги», які б дозволили працівникам центрів здійснювати моніторинг якості, повноти та своєчасності надання адвокатами БВПД,
НААУ ж активно публічно протидіяла цьому протиправному процесу і такі зміни не було внесено.
Але всупереч цьому необхідні положення внесені до постанов Кабінету Міністрів України та наказів Координаційного центру з надання безоплатної правової допомоги.
Так, Постановою КМУ України від 6 червня 2012 року № 504 з посиланням на Закон України “Про безоплатну правову допомогу” було утворено Координаційний центр з надання правової допомоги з віднесенням його до сфери управління МЮ та затверджено Положення про Координаційний центр з надання правової допомоги.
Перший текст цього Положення у п.13 серед завдань КЦ не передбачав проведення моніторингу якості надання адвокатами безоплатної вторинної правової допомоги, що суперечило б вищезазначеним законодавчим актам, на які є посилання в постанові.
Однак, Постановою КМУ № 110 від 11.03.2015 року п.13 Положення було доповнено підпунктом 15, згідно якого КЦ дозволено проведення моніторингу якості надання адвокатами БВПД, що суперечило не тільки Закону «Про надання безоплатної правової допомоги», але і ст.25 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».
Згідно з Постановою КМУ № 990 від 02.09.2022 року цей же підпункт 13 Положення доповнений підпунктом 15-1 , яким до переліку завдань КЦ додано забезпечення проведення моніторингу якості надання медіаторами послуг з медіації без виключень (однак, серед медіаторів перевага надається адвокатам) .
Такі неправомірні зміни в Положення про КЦ щодо моніторингу якості надання адвокатами БВПД, на думку нашого профільного комітету, з якою я погоджуюсь, дозволили КЦ продовжити прийняття незаконних нормативних актів, які порушують принципи незалежності адвокатської діяльності , адвокатської таємниці, гарантії адвокатської діяльності, містять очевидні корупційні ризики.
Наказом від 26.03.2019 року № 36 Координаційний центр затвердив Типові положення про структурні підрозділи регіональних центрів з надання БВПД (із змінами згідно наказу КЦ № 134 від 20.08.2021 року).
Серед них затверджені типові положення про відділ організації та про відділ забезпечення якості правової допомоги та підвищення кваліфікації її надавачів регіонального центру з надання БВПД.
Нагадаю, що згідно ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Вказані Типові положення безсумнівно затверджені з грубим порушенням ст.19 Конституції України та принципів адвокатської діяльності, всупереч національному та міжнародному законодавству, поза межами компетенції Координаційного центру.
Так, у типовому положенні про відділ організації зазначено, що він здійснює аналіз скарг на адвокатів та даних щодо відмови адвокатів від прийняття доручень, а за результат атами такого аналізу подає пропозиції щодо укладення, припинення дії контрактів/договорів з адвокатами, які надають БВПД.
Окремо передбачено функціонування відділу забезпечення якості правової допомоги та підвищення кваліфікації її надавачів регіонального центру з надання БВПД, діяльність якого координується управлінням забезпечення якості КЦ.
Основним завданням цього відділу є здійснення моніторингу дотримання адвокатами стандартів якості з метою подальшого оцінювання у встановленому порядку якості, повноти та своєчасності надання адвокатами БВПД, забезпечення організації підвищення кваліфікації адвокатів, аналіз рівня задоволеності суб’єктів права на БВПД якістю надання такої допомоги, що фактично є виключною компетенцією органів адвокатського самоврядування.
Цьому відділу надано право здійснювати моніторинг дотримання адвокатами стандартів якості та анонімне анкетування суб’єктів права на БВПД та адвокатів, які надають таку допомогу; за результатами моніторингу подавати директорові РЦ пропозиції щодо організації підвищення кваліфікації адвокатів, забезпечувати укладання, припинення дії контрактів/договорів, розгляд РЦ скарг на якість надання адвокатами БВПД, підготовку проектів відповідей на скарги, надання директору РЦ пропозицій щодо виключення адвокатів з Реєстру адвокатів, які надають БВПД.
Однак, питання перевірки якості надання адвокатами правничої допомоги та підвищення кваліфікації адвокатів згідно Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» відносяться до компетенції органів адвокатського самоврядування і не можуть здійснюватися працівниками центрів.
Незважаючи на очевидне порушення ст.25 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» щодо порядку перевірки якості надання адвокатами правничої допомоги в системі БВПД, наказом КЦ від 19.04.2021 р.№49 затверджено Порядок організації проведення моніторингу дотримання адвокатами стандартів якості надання БВПД, яким визначено механізм проведення моніторингу у кримінальному, цивільному, адміністративному процесах та представництва у кримінальному процесі.
Відповідно до цього Порядку перевірку дотримання адвокатами стандартів якості надання БВПД доручено начальнику відділу забезпечення якості правової допомоги та підвищення кваліфікації її надавачів РЦ з надання БВПД або особі, яка виконує його обов’язки.
Тобто, замість комісії органу адвокатського самоврядування, створеної відповідно до ст.25 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», яка приймає колегіальне рішення, таку діяльність, включно із прийняттям відповідних рішень, здійснює одноосібно працівник установи, що координується державою.
Також згідно цього Порядку моніторинг проводиться шляхом: спостереження за роботою адвоката в судах та інтерв’ювання суб’єкта права на БВПД, процедури яких широкі як зі змістом, так і за формою.
Для такого моніторингу затверджується річний план, згідно якого перевірці підлягають не менше 70 % загальної кількості адвокатів, з якими укладено контракти/договори у бюджетному році.
Зазначене ставить абсолютну більшість адвокатів в залежність від волі однієї особи, яка призначає перевірки та здійснює моніторинг.
З метою надання більшої законності такому моніторингу внесено зміни до Постанови КМУ від 11 січня 2012 року №8 в редакції постанови від 19 грудня 2021 р., якою затверджено Порядок та умови укладення контрактів з адвокатами, які надають БВПД на постійній та тимчасовій основі та типові контракти/договори до Порядку.
Згідно п.п 9 п.5 Примірного контракту/договору адвокат зобов’язується брати участь у заходах з підвищення кваліфікації КЦ, хоча такий обов’язок адвокат має виключно в системі органів адвокатського самоврядування. Пунктом 6 примірного контракту/договору передбачено, що центр має право вимагати від адвоката з метою проведення моніторингу якості, повноти та своєчасності надання БВПД подання інформації про надання такої допомоги; проводити моніторинг якості надання адвокатом БВПД шляхом спостереження за роботою адвоката в судовому засіданні, інтерв’ювання клієнтів за їх згодою тощо, що суперечить вищезазначеним Законам України.
Наведені положення типового контракту/договору є очевидно незаконними і такими, що прямо суперечать гарантіям незалежності адвокатської діяльності та адвокатури загалом.
Одночасно, наведений мною приклад свідчить про те, що Мін’юст використовує інструментарій підзаконних нормативно-правових актів для того, щоб усунути адвокатуру від виконання наданих їй законом повноважень та отримати невиправданий контроль над адвокатами, які працюють в системі БПД.
Впевнений, мої колеги сьогодні приведуть ще багато прикладів.
Однак, давайте розберемось з тим, чому все саме так.
Я вважаю, що основна причина полягає не у прагненні держави встановити контроль над адвокатурою. Всі прагнення держави відображені у нашому профільному законі і мають формат абсолютно незалежної адвокатури.
Основна причина, на мій погляд, полягає в емпірично сформованій під суб’єктивним впливом окремих осіб закритій моделі розвитку саме системи БПД, в якій наразі втрачено зв’язок і з мотивом, і з метою її створення.
В кінці роботи круглого столу ми сформулюємо наші антикризові пропозиції, однак, видається обов’язковим визнання таких проблем всіма стейкхолдерами цього процесу. Адже лише з визнання того, що такий стан речей є недопустимим, починаються всі позитивні зміни”, виступив з доповіддю Вадим Красник.