ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Британчука В. В.
у справі № 260/3380/21 (провадження № 11-133апп22)
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області, Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимировича, Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Новіков Олександр Федорович, про визнання дій протиправними
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року (судді Затолочний В. С., Качмар В. Я., Курилець А. Р.)
Рух справи
У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі – позивачка) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК), за участю третіх осіб: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області (далі – КДКА Закарпатської області), Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В., Голови НАЗК Новікова О. Ф., про визнання протиправними дій НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб’єктом декларування відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі – Закон № 1700-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі – повідомлення), та про зобов’язання її подати таку декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року позовні вимоги задоволено: визнано протиправними дії НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб’єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання нею декларації за 2020 рік і про зобов’язання її як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію відповідно до частини першої статті 45 цього Закону.
Постановляючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що на момент розгляду цієї справи редакція підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII прямо не визначала ОСОБА_1 як суб’єкта, на якого поширюється дія цього Закону, що в свою чергу свідчить про протиправність дій відповідача щодо покладення на неї обов’язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року та ухвалено нове рішення, яким відмовлено в задоволенні позову.
Ухвалюючи цю постанову, суд апеляційної інстанції не погодився із судом першої інстанції про те, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення порушує права позивачки, оскільки зміст повідомлення є таким, що носить інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої неподачі. Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні повідомлення, є такими, що спрямовані на виконання ним обов`язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, а відтак відповідають положенням законодавства.
Не погодившись із цим судовим рішенням, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 липня 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 10 листопада 2022 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України).
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 листопада 2022 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Постановою від 02 лютого 2023 року Велика Палата Верховного Суду скасувала рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року та закрила провадження у справі.
У цій постанові Велика Палата Верховного Суду, враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини про направлення позивачці як члену дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21, зі змісту якого вбачається, що їй відповідно до частини другої статті 51-2 Закону №1700-VI повідомлено про факт неподання нею щорічної декларації за 2020 рік та звернуто увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення вона повинна подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII, дійшла обґрунтованих висновків, що таке повідомлення носить виключно інформаційний характер. Указаним повідомленням відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивачку про необхідність подачі декларації та роз’яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивачку суб`єктом декларування, як вона про це помилково стверджує. При цьому обов’язковою ознакою дій суб’єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб’єктів відповідних правовідносин і мають обов’язковий характер. Натомість інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у вищезазначеному повідомленні, не породжує обов’язкових юридичних наслідків для ОСОБА_1 . Обов’язок подання декларації з боку позивачки або ж відсутність такого не залежить від направлення їй відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи позивачка є суб’єктом декларування відповідно до приписів Закону № 1700-VII.
Водночас у цій же постанові Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій справі, оскільки заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
Однак з таким висновком не погоджуємось, а тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо в цій частині окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно із частинами першою та третьою статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Рішення, прийняті суб’єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб’єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Обов’язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб’єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб’єктивних прав та обов’язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов’язку.
Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов’язки у сфері публічно-правових відносин.
Згідно з положеннями частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб’єкта владних повноважень протиправними та зобов’язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб’єкта владних повноважень протиправною та зобов’язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб’єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача – суб’єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Пунктом 9 частини п’ятої статті 160 КАС України встановлено, що у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб’єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов’язковою умовою для цього є доведеність позивачкою порушених її прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб’єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивачки прав чи обов’язків у зв’язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останньої і права на захист.
При цьому відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачкою способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.
Оскільки повідомленням від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивачці про необхідність подачі декларації та роз’яснив їй порядок її подачі, то суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відсутність порушеного права позивачки оскаржуваними нею у цій справі діями відповідача станом на момент звернення до суду з позовом, що є підставою для ухвалення рішення про відмову в позові.
Таким чином, на нашу думку, Велика Палата Верховного Суду дійшла правильного висновку, що інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21, не породжує обов’язкових юридичних наслідків для ОСОБА_1 . Однак вважаємо, що відсутність порушеного права позивачки оскаржуваними нею у цій справі діями відповідача станом на момент звернення до суду з позовом є підставою для ухвалення судом рішення про відмову в позові, а тому в задоволенні касаційної скарги необхідно було відмовити, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року залишити без змін.