Тривалі дискусії правників відносно доцільності допуску громадськості до конституційного контролю врешті-решт втілилися в запровадження у 2016 році особливого виду конституційного звернення – конституційної скарги. Нагадаємо, що раніше громадяни та юридичні особи мали можливість просити Конституційний Суд (далі «Суд») про офіційне тлумачення Конституції та законів України, однак були обмежені у праві на оскарження конституційності останніх.
Про це пише Роман Антонів, адвокат GOLAW.
Розглянемо детальніше підстави та порядок подання конституційних скарг.
01 — Конституційна скарга в теорії
У теорії виділяють два різновиди конституційних скарг – повну та нормативну. Повна скарга передбачає перевірку як певного нормативного акту, так і безпосередньо судового рішення (чи іншого індивідуального акту), ухваленого на його підставі. Натомість, в Україні була запроваджена нормативна скарга, яка дозволяє скаржникові звернутися за перевіркою конституційності норм закону, проте судове рішення, ухвалене на підставі таких норм, не підлягає безпосередньому конституційному контролю.
Разом з тим, заявник управі ініціювати перевірку закону, який втратив чинність, але продовжує застосовуватися до правовідносин, що виникли під час його дії.
Отже, Конституційний Суд обмежений у своєму втручанні до правозастосування: він не уповноважений оцінювати дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, переглядати рішення судів і оцінювати такі рішення на предмет їх конституційності, а також не може приймати або змінювати нормативно-правові акти чи ініціювати такі законотворчі дії.
Згідно з процесуальним законодавством, встановлена (не-) конституційність закону, (не-) застосованого судом при вирішенні справи, є підставою для перегляду судового рішення за виключними обставинами, однак лише в тому випадку, якщо таке рішення ще не виконане.
02 — Прийнятність конституційної скарги
Закон визначає конституційну скаргу як подане до Суду письмове клопотання щодо перевірки на відповідність Конституції закону (його окремих положень), що застосований в остаточному судовому рішенні у справі суб’єкта права на конституційну скаргу.
Подати конституційну скаргу можуть фізичні та юридичні особи (незалежно від громадянства та резидентного статусу), проте юридичні особи публічного права виключені законодавцем із кола суб’єктів конституційної скарги. При цьому, підписання скарги представником (зокрема, адвокатом) допускається тільки у випадку неможливості підписання фізичною особою такої скарги за станом здоров’я (що підлягає документальному підтвердженню).
Для звернення зі скаргою принциповими є наступні передумови:
- предметом конституційної перевірки можуть бути виключно положення закону, а не інших нормативно-правових актів;
- оскаржуваний закон повинен впливати на права чи обов’язки скаржника – іншими словами, звернення зі скаргою в інтересах суспільства (actiopopularis) без порушеного права конкретної особи не допускається;
- у справі скаржника мусить бути ухвалено остаточне рішення суду (найчастіше – касаційної інстанції), в якому був застосований оскаржуваний закон – тобто повинні бути вичерпані всі передбачені законом засоби судового захисту скаржника перед зверненням до Суду.
Остання умова наслідує аналогічне правило при зверненні до Європейського суду з прав людини.
Строк подання скарги обмежений трьома місяцями з дня набрання законної сили остаточного судового рішення у справі. Втім, Суд може визнати прийнятною скаргу, подану з порушенням зазначеного строку, але лише у двох випадках:
- за клопотанням заявника про поновлення пропущеного строку, але винятково на підставі відсутності у скаржника повного тексту відповідного рішення суду;
- Суд визнає розгляд скарги необхідним з мотивів суспільного інтересу.
Закон ставить низку формальних вимог до конституційної скарги, серед яких слід виділити обов’язок заявника:
- навести короткий виклад судового рішення, в якому було застосовано відповідні положення закону;
- описати перебіг розгляду відповідної справи в судах;
- навести конкретні положення закону, які належить перевірити на відповідність Конституції, та конкретні положення Конституції, на відповідність яким належить перевірити закон;
- обґрунтувати неконституційність положень закону з зазначенням того, яке з гарантованих Конституцією прав людини було порушено внаслідок застосування такого закону.
Невідповідність скарги передбаченій законом формі встановлюється Секретаріатом Суду відповідно до регламенту останнього. В такому випадку скарга повертається заявникові. При чому секретаріат зобов’язаний вказати на конкретні порушення при складенні скарги, а скаржник вправі їх усунути та повторно звернутися до Суду.
Закон надає Суду право відмовити у відкритті конституційного провадження з огляду на очевидну необґрунтованість змісту та вимог скарги, а також у разі зловживання правом на її подання.
Високі законодавчі вимоги до змісту та форми конституційної скарги, а разом з цим значний відсоток повернених Судом скарг, свідчать про необхідність одержання заявниками кваліфікованої правничої допомоги до звернення з відповідною скаргою до Суду. Попри те, що левова частка поданих до Суду скарг визнається неприйнятними, низка законодавчих положень була визнана неконституційними саме за наслідками розгляду конституційних скарг, що в цілому свідчить про перспективність такого способу захисту прав скаржників.
Так, 15.05.2019 Суд задовольнив скаргу фізичної особи та визнав неконституційним положення частини другої статті 26 Закону «Про виконавче провадження», яке передбачало обов’язок стягувача сплатити авансовий внесок при примусовому виконанні судового рішення[1].
05.06.2019 Суд задовольнив скаргу АТ «Запорізький завод феросплавів» і визнав таким, що не відповідає Конституції, пункт 13 частини першої статті 17 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України», яким Національне антикорупційне бюро наділялося правом подавати до суду позови про визнання недійсними угод[2].
Того ж дня, Судом було винесено рішення за скаргою ТОВ «Метро Кеш енд Кері Україна», яким визнано неконституційним положення першого речення абзацу двадцять шостого розділу I Закону № 1989, відповідно до якого нараховані та сплачені за період проведення антитерористичної операції суми плати за землю, за земельні ділянки, розташовані на тимчасово окупованій території та/або території населених пунктів на лінії зіткнення, та/або території проведення антитерористичної операції, не підлягають поверненню на поточний рахунок платника податку, не спрямовуються на погашення грошового зобов’язання (податкового боргу) з інших податків, зборів і не повертаються[3].
03 — Заходи забезпечення конституційної скарги
Закон передбачає заходи забезпечення скарги в разі необхідності запобігти незворотним наслідкам, що можуть настати в результаті виконання рішення суду. При чому, закон не містить визначення «незворотності» наслідків чи будь-якого їх переліку.
Заходи забезпечення вживаються виключно одним способом – шляхом тимчасової заборони вчинення певних дій до ухвалення Судом рішення або закриття конституційного провадження. Виконання такої заборони здійснюється на підставі виданого Судом забезпечувального наказу, що є самостійним виконавчим документом. Вочевидь, заходи забезпечення можуть бути вжиті лише до фактичного виконання судового рішення.
Забезпечення конституційної скарги вбачається доволі ефективним засобом захисту прав скаржника, однак лише на перший погляд. Річ у тім, що вжити заходів забезпечення може виключно Велика палата Суду за своєю ініціативою, але сам розгляд скарги здійснюється
нею у вкрай рідкісних випадках відмови Сенату від розгляду справи:
- якщо під час розгляду Сенатом справи виникає необхідність у тлумаченні Конституції, або
- якщо вирішення питання може спричинити несумісність з попередніми юридичними позиціями Суду.
04 — Висновок
Надання державою фізичним та юридичним особам права оскаржити конституційність законів є яскравим проявом конституціоналізму та демократичного ладу. Водночас, наразі зарано стверджувати про успіх конституційної реформи та істотну ефективність захисту прав скаржників через конституційні скарги. Спричинений такий стан справ передусім наступними факторами:
- процесуальне законодавство дозволяє перегляд судових рішень, ухвалених із застосуванням неконституційних законів, лише до їх фактичного виконання;
- держава фактично не відшкодовує шкоду, завдану застосуванням неконституційного закону;
- громадськість є вкрай погано поінформованою щодо наявної можливості захисту прав через подання конституційної скарги;
- почасти скаржники звертаються до Конституційного Суду як суду «четвертої» інстанції, хибно розуміючи його завдання та повноваження, що вкупі з низькою якістю підготовки скарг має наслідком надто низький відсоток скарг, прийнятих до розгляду.
Одним зі шляхів підвищення реальної ефективності конституційних скарг є розширення предмету конституційної перевірки актів у бік повної конституційної скарги. Однак це вимагатиме рішучості законотворців, адже навіть найменше розширення повноважень Конституційного Суду може суперечити актуальній «політичній доцільності».
[1] Рішення Конституційного Суду України № 2-р(II)/2019 від 15.05.2019
[2] Рішення Конституційного Суду України № 4-р(II)/2019 від 05.06.2019
[3] Рішення Конституційного Суду України № 3-р(I)/2019 від 05.06.2019