Звернення прокурора до суду в порядку адміністративного судочинства відповідає меті захисту суспільного інтересу – інтересів держави, що охоплюють і інтереси певної територіальної громади, у сфері дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог законодавства про надра й установленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з позовом, діє відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
29 листопада 2022 року Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ
щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду розглянув
касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області (далі – позивач,
прокурор) на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16
листопада 2021 року у справі No 240/401/19 за його ж позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі – Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі – ДКЗ України), Житомирської обласної ради (далі – Житомирська ОР), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма» (далі – ТОВ «Софія-Гамма»), про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду із позовом в інтересах держави до Держгеонадра України, ДКЗ України), Житомирської ОР, в якому просив визнати протиправними та скасувати: державну реєстрацію робіт і досліджень, пов’язаних із геологічним вивченням надр, зокрема, проведення
попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області, здійснену
Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма»; протокол No 4058 від 31 серпня 2017 року засідання колегії ДКЗ України, на якому розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу «Ямни», подані ТОВ «Софія-Гамма»; рішення дев’ятнадцятої сесії Житомирської ОР сьомого скликання No 1277 від 25 жовтня 2018 року «Про розгляд звернення Держгеонадра України від 4 жовтня 2018 року No 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма», яким погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища «Ямни» площею 145,15 га. Позивач вважав, що протиправними діями та рішеннями цих органів були порушені інтереси держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 10 травня 2019 року позов задовольнив. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою
від 7 листопада 2019 року апеляційні скарги ТОВ «Софія -Гамма», Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської ОР задовольнив частково, рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове рішення, яким позов залишив без розгляду. Верховний Суд постановою від 9 вересня 2021 року касаційну скаргу прокурора задовольнив частково, постанову апеляційного суду скасував, а справу направив для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції. Ухвалюючи таке рішення, Верховний Суд зазначив, що суд апеляційної інстанції не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра України та Держекоінспекція або ж інші суб’єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 листопада 2021 року апеляційну скаргу задовольнив, рішення Житомирського окружного
адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасував та ухвалив нове рішення – про залишення позову без розгляду. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України є компетентними та уповноваженими органами, що мають передбачене чинним законодавством право звернення до суду із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного контролю за законністю процедури отримання надр у користування, у тому числі повноваження на оскарження рішень Держгеонадра про державну реєстрацію робіт і досліджень, пов’язаних з геологічним вивченням надр, рішень ДКЗ України про апробацію та погодження кондицій запасів надр, рішень про погодження та надання дозвільних документів на користування надрами.
Верховний Суд касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області
задовольнив, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року скасував, справу направив для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
ОЦІНКА СУДУ
Колегія суддів звернула увагу, що, на думку прокурора – позивача у справі,
протиправність дій та рішень органів – відповідачів у справі виразилась, у здійсненні державної реєстрації робіт і досліджень, пов’язаних із геологічним
вивченням надр ТОВ «Софія-Гамма», без наявності у цього суб’єкта господарювання діючого спеціального дозволу на геологічне вивчення родовищ корисних копалин, що у свою чергу свідчить про протиправність здійснення державної реєстрації попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», а також у подальшому прийнятті до розгляду матеріалів геолого -економічної оцінки та погодженні видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів. У свою чергу, вказані порушення призвели до того, що надання спеціального дозволу на користування надрами матиме місце без проведення державної експертизи та належної оцінки запасів корисних копалин відповідного родовища, а також без проведення аукціону.
Верховний Суд вказав, що таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», які охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло
законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво
інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави». При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов’язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Також Верховний Суд врахував позицію європейських інституцій, яка полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального
процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації
повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини
та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням
зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно
захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади). Відтак, прокурор може
представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо
передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу
змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Колегія суддів дійшла висновку, що положення статті 53 КАС України у системному зв’язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру»
щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту
інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:
- – прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- – прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- – у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
Таким чином, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав
Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виснувала, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, а саме статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», що призвело до постановлення незаконної постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Детальніше з текстом постанови Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі No 240/401/19 можна ознайомитися за посиланням – https://reyestr.court.gov.ua/Review/107599033.