У разі використання власником земельної ділянки не за цільовим призначенням ефективним способом захисту інтересу держави є заявлена на підставі пункту «а» частини першої статті 143 ЗК України вимога про припинення права власності скаржника на спірну земельну ділянку. Задоволення цієї вимоги має наслідком виникнення у відповідача обов’язку повернути спірну земельну ділянку.
Велика Палата Верховного Суду розглянула справу за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області (далі – прокурор) в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області до ОСОБА_1 (далі – скаржник), ОСОБА_2, ОСОБА_3 про примусове припинення права власності, скасування свідоцтва про право власності та зобов’язання вчинити дії за касаційною скаргою скаржника на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року, і прийняла постанову, в якій зазначила таке.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6 листопада 2014 року ГУ Держземагентства у Миколаївській області видало накази про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення у приватну власність відповідачів земельних ділянок площею 2 га кожному для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, не наданих у власність та користування в межах сільради.
25 листопада 2014 року ОСОБА_1 отримав свідоцтво про право власності на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території сільради. Того ж дня таке саме свідоцтво отримала ОСОБА_2, а наступного дня – ОСОБА_3.
Згідно з даними Публічної кадастрової карти спірні земельні ділянки розташовані на одній місцевості та є суміжними.
7 грудня 2017 року під час досудового розслідування слідчий за участю начальника відділу контролю за використанням і охороною земель ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, головного державного інспектора вищевказаного відділу та техніка-земплевпорядника ДП «Центр ДЗК», провів огляд спірних земельних ділянок. Під час огляду встановив, що земельні ділянки не використовуються за цільовим призначенням. На місці їх розташування виритий кар’єр глибиною приблизно до 10 м, з якого здійснюється видобуток піску. Родючий шар ґрунту знятий без передбаченого законом дозволу. Земельні ділянки не містять слідів сільськогосподарського обробітку. Частина землі, яка не зайнята кар’єром, засмічена; на ній знаходиться знятий родючий шар, вкритий бур’яном.
ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області не приймало рішень про зміну цільового призначення спірних земельних ділянок.
Прокурор вважав, що право власності відповідачів на спірні земельні ділянки треба припинити на підставі статті 143 Земельного кодексу України (далі – ЗК України) через їхнє використання не за цільовим призначенням.
Верховний Суд у складі об ’єднаної палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою передав справу на розгляд Великої Палати
Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми щодо можливості
припинення права власності на земельну ділянку з підстави її використання не за цільовим призначенням (пункт «а» частини першої статті 143 ЗК України).
ПРАВОВА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку, зокрема, у разі: а) використання земельної ділянки не за цільовим
призначенням (частина перша статті 143 ЗК України).
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що формулювання приписів статей 140, 141 і 143 ЗК України частково дублюються, а стаття 143 ЗК України має назву «Підстави для примусового припинення прав на земельну ділянку», тобто поєднує підстави припинення у судовому порядку як права власності, так і права користування земельною ділянкою.
Власники та землекористувачі земельних ділянок зобов’язані забезпечувати
використання останніх за цільовим призначенням (пункт «а» частини першої статті 91, пункт «а» частини першої статті 96 ЗК України). Аналогічний обов’язок
визначений в абзаці десятому статті 35 Закону України «Про охорону земель».
Враховуючи те, що встановлені законом обмеження зміни цільового призначення земельних ділянок однаково стосуються як її користувачів, так і власників, немає підстав вважати, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням зумовлює для її землекористувача припинення права користування, але не тягне таких наслідків для власника земельної ділянки. Інакше кажучи, негативний наслідок самовільного її використання не за цільовим призначенням, зокрема у вигляді припинення права, на якому особа володіє земельною ділянкою, стосується як користувача, так і власника за додержання критеріїв правомірного втручання у його право мирного володіння цим майном.
З огляду на висновок, який Велика Палата Верховного Суду з урахуванням
попередньої практики цього суду сформулювала у постанові, вона відступає від висновку Верховного Суду України, викладеного у наведеному вище рішенні, про те, що право власності на земельну ділянку може бути припинене тільки з підстав, визначених у статті 140 ЗК України, а використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та неусунення допущених порушень може мати наслідком лише примусове припинення права користування земельною ділянкою.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням може бути підставою для припинення в судовому порядку як права власності, так і права користування нею (пункту «а» частини
першої статті 143 ЗК України).
Позов подав прокурор в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області через незаконне, на його думку, використання спірних
земельних ділянок для видобутку надр, а не для ведення особистого селянського господарства, тобто не за цільовим призначенням. Просив, зокрема, примусово припинити право власності скаржника на одну з таких ділянок, скасувати видане йому відповідне свідоцтво про право власності на нерухоме майно та зобов’язати скаржника повернути цю ділянку у власність держави.
Велика Палата Верховного Суду бере до уваги її попередні висновки про способи захисту речових прав на нерухоме майно, зокрема про витребування майна з чужого незаконного володіння й усунення перешкод у користуванні та розпорядженні майном. Проте у цій справі зазначені вимоги не є належними з огляду на відмінність обставин, які впливають на застосування норм матеріального права.
Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).
З огляду на те, що спірна земельна ділянка вибула з володіння держави разом із правами володіння, користування та розпорядження на неї, тобто перейшла з підстави, передбаченої законом, у власність скаржника, прокурор не мав підстави звертатися в інтересах держави з віндикаційним позовом.
Спірна земельна ділянка перейшла у власність до скаржника, який не мав
оформленого права на користування надрами, з метою ведення ним особистого
селянського господарства. Прокурор звернувся з позовом для захисту законного інтересу держави у цільовому використанні спірної земельної ділянки, а не для захисту права користування та розпорядження надрами. Тому звернення з негаторним позовом також є неналежним способом захисту цього інтересу.
У позовній заяві прокурор не скаржився на незаконність набуття скаржником спірної земельної ділянки у власність, а вимогу про припинення права власності на це майно мотивував тим, що скаржник використовує надану йому земельну
ділянку не за цільовим призначенням.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що заявлена на підставі пункту «а» частини першої статті 143 ЗК України вимога про припинення права власності
скаржника на спірну земельну ділянку по суті є вимогою про припинення
правовідношення, яка з огляду на підстави позову є ефективною у спірних
правовідносинах. Задоволення цієї вимоги має наслідком виникнення у відповідача обов’язку повернути спірну земельну ділянку.
Суд апеляційної інстанції встановив, що 25 листопада 2014 року ОСОБА_1 набув
право власності на спірну земельну ділянку для ведення особистого селянського
господарства. Але, як стверджував прокурор, використовував її з іншою метою –
для видобутку піску. Апеляційний суд з огляду на використання спірної земельної ділянки не за цільовим призначенням позов задовольнив.
Надання земельних ділянок для потреб, пов’язаних з користуванням надрами,
проводиться після оформлення в установленому порядку прав користування надрами і відновлення земель згідно із затвердженим проєктом рекультивації на раніше відпрацьованих площах у встановлені строки (частина четверта статті 66 ЗК України).
Згідно з листом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 31 січня 2018 року на спірних земельних ділянках сільськогосподарська продукція не вирощується, а внаслідок зняття без спеціального дозволу ґрунтового покриву
(родючого шару ґрунту) державі завдали шкоду.
За повідомленням Державного науково-виробничого підприємства «Державний
інформаційний геологічний фонд України» від 16 листопада 2018 року спеціальні
дозволи на користування надрами у межах спірних земельних ділянок з кадастровими номерами не видавали.
З огляду на встановлені судами факти, скаржник використовував спірну земельну ділянку для цілей, не пов’язаних із її сільськогосподарським призначенням. Він не вказував у поданих процесуальних документах, що здійснював видобування піску в межах цієї ділянки для задоволення своїх господарських чи побутових потреб і глибиною розробки до двох метрів. Проти забору піску зі спірної земельної ділянки та його вивезення не заперечував. Суд апеляційної інстанції встановив факт участі скаржника та інших відповідачів у створеному ними ТзОВ «Коларівський кар’єр», основним видом діяльності якого є добування піску, гравію, глини та каоліну. Апеляційний суд зазначив, що скаржник як директор цього товариства просив у сільради про погодження отримання спеціального дозволу на розвідку родовища саме піску на земельних ділянках, одна з яких як спірна належить на праві власності скаржникові. Тому є підстави вважати, що надрокористування на спірній земельній ділянці відбувалося не з метою організації ведення сільського господарства в майбутньому, як про це стверджував скаржник.
На думку скаржника, докази, на які звернув увагу суд апеляційної інстанції, не містять результатів перевірок із питань дотримання законодавства про охорону
земель, обов’язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання
та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про таку охорону,
актів перевірок чи постанови про адміністративне правопорушення у сфері
використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про таку
охорону.
Земельне законодавство не передбачає, що докази використання земельної
ділянки за не цільовим призначенням можна отримати виключно під час виконання своїх повноважень посадовими особами органів Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, зокрема державними інспекторами, чи Держгеокадастру. Тому, на переконання Великої Палати Верховного Суду, встановлення факту нецільового використання земельної ділянки можливе не лише на підставі актів перевірок контролюючого органу, обов’язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про таку охорону, протоколів і постанов про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про таку охорону. Факт нецільового використання земельної ділянки можуть підтверджувати й інші докази, зокрема ті, які дослідив суд апеляційної інстанції.
З огляду на викладене помилковими є доводи скаржника про те, що тільки докази, здобуті під час державного контролю за використанням та охороною
земель, є єдиними належними для підтвердження обставин використання спірної земельної ділянки не за цільовим призначенням.
Детальніше з текстом постанови ВП ВС від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 можна ознайомитися за посиланням: https://reyestr.court.gov.ua/Review/109390160.