Обставини справи
Справа стосувалася скарги заявниці на її звільнення з посади місцевої прокуратури за критику органів прокуратури у відкритому листі, опублікованому в Інтернеті.
15 березня 2007 року заявниця– старший прокурор Одеської обласної прокуратури,опублікувала лист, адресований Генеральному прокурору, на вебсайті новин,висловивши в ньому занепокоєння з приводу корупції в органах місцевої прокуратури. Заявниця, зокрема, послалася на чинення тиску на прокурорів, щоб останні діяли незаконно в обмін на вигоду/винагороду чи на звільнення, якщо вони не погодяться на це.
3 квітня 2007 року заявницю звільнили з посади; органи прокуратури дійшли висновку, що її твердження були «необґрунтовані, неправдиві та образливі» і що вона розголосила конфіденційну інформацію про прокуратуру, що рівнозначно дискредитації її як прокурора.
Заявниця оскаржувала рішення про звільнення до національних судів, вказуючи на неодноразові намагання висловити свої занепокоєння до вищестоящих осіб органів прокуратури, на що не отримувала відповіді, а тому звернулася до ЗМІ.
Національні суди остаточно підтримали рішення про звільнення у квітні2010 року.
Обґрунтовуючи свої вимоги статтею 10 Конвенції, заявниця вказувала, що її звільнення за публікацію відкритого листа становило порушення її права на вираження своїх поглядів про ситуацію на її роботі, зауваживши, що вона не мала інших альтернативних способів для повідомлення про правопорушення, свідком якого вона стала.
Оцінка Суду
Втручання у право на свободу вираження поглядів становитиме порушення Конвенції у разі невідповідності наведеним критеріям у пункті 2 статті 10 Конвенції. Тому ЄСПЛ має визначити, чи було воно «передбачене законом», чи переслідувало одну або кілька легітимних цілей, зазначених у цьому пункті, та чи було «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення такої легітимної цілі чи цілей (виклад основних принципів, наведених в усталеній практиці Суду щодо свободи вираження поглядів, див. Medžlis Islamske Zajednice Brčko and Others v. Bosnia and Herzegovina[ВП],no.17224/11,§§ 75–77, 27 червня 2017року, з наступними посиланнями) (пункт 48 рішення).
ЄСПЛ знову нагадав, що захист, передбачений статтею 10 Конвенції,також поширюється на роботу загалом і на державну службу зокрема (див., серед інших прикладів,Guja v. Moldova[ВП], no.14277/04, § 52, ECHR 2008; Kudeshkina v. Russia, no.29492/05,§ 85, 26 лютого 2009 року; та Langner v. Germany, no.14464/11, § 39, 17 вересня 2015 року). ЄСПЛ далі повторив, що працівники зобов’язані виявляти лояльність, стриманість і розсудливість стосовно свого роботодавця, а тому поширення навіть точної інформації має відбуватися помірно та належним чином. Це особливо справедливо щодо державної служби, оскільки сама природа державної служби вимагає, щоб її працівники мали такий обов’язок (Vogt v. Germany, 26 вересня 1995року, § 53, Series A no. 323, та Kudeshkina, § 93 та Langner, § 43, обидві цит. вище). Тому розголошення державними службовцями інформації, отриманої в межах їхньої роботи, навіть із питань, що становлять публічний інтерес, а також їх критика, мають бути розглянуті у світлі їхнього обов’язку щодо лояльності та розсудливості (див. Kudeshkina, § 93 та94, цит.вище) (пункт 49 рішення).
Водночас за певних обставин має забезпечуватися захист осіб, які сигналізують у державному секторі про незаконну чи неправомірну поведінку на робочому місці. Це може вимагатися в тих випадках, коли інтерес суспільства у певній інформації є настільки великим, що може переважати навіть над юридично закріпленим обов’язком про лояльність. Це особливо справедливо в тому разі, якщо державний службовець, який розголошує таку інформацію,є єдиною особою чи одним із окремого кола осіб, обізнаних про те, що відбувається на роботі, і тому має найкращі можливості,щоб діяти в суспільних інтересах, попереджуючи роботодавця чи суспільство (див. Guja, цит.вище, §§72 та 74, з наступними посиланнями, та Heinisch v. Germany, no.28274/08, §§63, 21 липня 2011 року) (пункт 50 рішення).
Оцінюючи пропорційність втручання з точки зору переслідуваної мети, ЄСПЛ мав установити, чи були причини, наведені органами влади, для його виправдання «відповідними та достатніми». При цьому ЄСПЛ бере до уваги низку аспектів, а саме відповідні суспільні інтереси, фактичну основу тверджень, їхнє формулювання та можливе тлумачення, мотиви заявника для тверджень, чи мав він будь-які альтернативні шляхи для розголошення, заподіяну державному органу шкоду та суворість санкцій, накладених на заявника (див. Guja, цит. вище, §§ 73–78, та щодо приватних роботодавців, Heinisch, цит.вище, §§ 65–70, та Herbai v. Hungary, no.11608/15, § 40, 5 листопада 2019 року) (пункт 51 рішення).
Зрештою, ЄСПЛ підкреслив, що його завдання при реалізації своєї наглядової юрисдикції не в тому, щоб підміняти собою компетентні органи влади, а в тому, щоб відповідно до статті 10 Конвенції переглянути рішення, ухвалені ними відповідно до їхніх повноважень з оцінки. Це не означало, що нагляд обмежений з’ясуванням того, чи держава-відповідач реалізувала свою дискрецію обґрунтовано, ретельно та добросовісно; ЄСПЛ мав розглянути питання про оскаржуване втручання у світлі всієї справи та з’ясувати, чи було воно «пропорційним переслідуваній меті» та чи наведені органами влади підстави у його виправданні були «відповідними та достатніми». При цьому ЄСПЛ мав упевнитися, що національні органи влади застосовували стандарти, які відповідали закріпленим у статті 10 Конвенції принципам, і чи посилалися вони на прийнятну оцінку відповідних фактів (див. Delfi ASv. Estonia[ВП], no.64569/09, §113, ECHR 2015). Відсутність ефективного судового контролю може слугувати підставою для визнання порушення за статтею 10 Конвенції (див. Baka v. Hungary[ВП], no.20261/12, §161, 23 червня2016 року з наступними посиланнями) (пункт 52 рішення).
ЄСПЛ підкреслив, що захист, передбачений статтею 10 Конвенції,застосовується до тверджень заявниці як прокурора, висловлених у відкритому листі від 15березня 2007 року. З цього випливає,що звільнення з прокуратури, яке головним чином обґрунтовувалось цими твердженнями, становило втручання у право заявниці на свободу вираження поглядів. Тому ЄСПЛ далі розглянув, чи звільнення заявниці було виправдане за пунктом 2 статті 10 Конвенції (пункт 54 рішення).
«Передбачене законом» та легітимна мета
ЄСПЛ підкреслив, що Уряд і національні суди посилалися переважно на Дисциплінарний статут органів прокуратури, який передбачав дисциплінарні стягнення у разі невиконання чи неналежного виконання офіційних обов’язків прокурорами чи неналежної поведінки, що дискредитує їх як працівників органів прокуратури. Одним із передбачених видів стягнень було звільнення, а конкретний вид дисциплінарного стягнення щодо тієї чи іншої особи мав відповідати ступеню вини та тяжкості правопорушення. Ніщо не вказує на те, що ці положення були недостатньо чіткими, доступними та передбачуваними для заявниці. Що стосується позиції заявниці про те, що суди не встановили, яке законодавство має застосовуватись у її справі – загальне трудове чи положення спеціального закону щодо відповідальності прокурорів,ЄСПЛ підкреслив, що національні суди застосовували положення останнього,і заявниця не продемонструвала, що такий підхід суперечив усталеній національній судовій практиці (пункт 55 рішення).
Щодо питання стосовно легітимної мети ЄСПЛ зауважив, що у пункті 2 статті 10 Конвенції як одну із легітимних цілей для виправдання втручання у права, захищені цією статтею Конвенції, зазначено необхідність збереження авторитету судової влади. Статус і повноваження органів прокуратури є різними залежно від країни, і питання того, чи належать вони до судової системи, може по-різному вирішуватися залежно від держави. Однак у цій справі ЄСПЛ не визнав за необхідне вирішувати це питання, оскільки Уряд також посилався на можливу легітимну мету як «захист репутації…інших осіб».
ЄСПЛ може погодитися з таким аргументом для цілей цієї справи (пункт 56 рішення). ЄСПЛ переконався в тому, що звільнення заявниці було «передбаченим законом» та переслідувало легітимну мету в розумінні пункту 2 статті 10 Конвенції. Залишилось з’ясувати,чи було таке втручання «необхідним у демократичному суспільстві», зокрема чи був пропорційний зв’язок між втручанням та переслідуваною метою (пункт 57 рішення).
«Необхідне у демократичному суспільстві»
ЄСПЛ підкреслив, що,на відміну від справи Guja (цит.вище), згідно з обставинами якої два листи, отриманих Генеральною прокуратурою, були публічно висвітлені, у цій справі дії заявниці не могли визнаватись як «розголошення інформації», до якої працівник може мати доступ у зв’язку із виконанням свої посадових обов’язків. Крім цього, ЄСПЛ зауважив, що підхід національних органів влади до характеристики тверджень заявниці як «необґрунтованих, неправдивих та образливих» та «конфіденційна та офіційна інформація» здається суперечливим.Однак ані національні суди, ані Уряд у своїх запереченнях не розглянули цієї можливої суперечності. Фактично такий підхід (формулювання) був перенесений із наказу про звільнення до рішень судів майже без змін (пункт 59 рішення).
ЄСПЛ зауважив, що національні суди не провели жодного аналізу змісту чи достовірності тверджень із листа заявниці. Про результати розслідувань правоохоронних органів, на які посилався Уряд,національні суди, розглядаючи питання про звільнення заявниці, взагалі не згадували. Вони обмежилися лише розглядом твердження, що заявниця поширила необґрунтовані, неправдиві та образливі твердження, розголосила конфіденційну та офіційну інформацію про органи прокуратури,не надавши жодних пояснень (пункт 60 рішення).
Проте ЄСПЛ знову нагадав про обов’язок щодо лояльності та стриманості державних службовців стосовно своїх роботодавців, відповідно до якого поширення навіть точної інформації має здійснюватися стримано та належним чином. Однак цей обов’язок може не мати переважної сили над інтересом суспільства в отриманні певної інформації. Судячи з цього, у своєму відкритому листі заявниця порушувала надзвичайно делікатні та важливі питання, що мали суспільний інтерес. Проте взаємозв’язок між обов’язком заявниці у вияві лояльності та публічним інтересом в отриманні інформації про недоліки та корупцію в органах прокуратури не був детально розглянутий національними судами (якщо він взагалі розглядався). Апеляційний суд,очевидно,дотримувався думки про те, що державним службовцям у принципі не дозволено робити заяви,окрім тих, що прямо дозволені законом (пункт 61 рішення).
ЄСПЛ зазначив, що національні суди не проаналізували твердження заявниці про неодноразові спроби висловити свої занепокоєння до вищестоящих осіб органів прокуратури та перевірити, чи були інші можливі альтернативні засоби для повідомлення заявницею про правопорушення, свідком вчинення яких вона імовірно була, і як це було пов’язано з її мотивами (див. Herbai, цит.вище, § 44). Як підкреслив Суд, хоча Уряд у своїх запереченнях посилався на спеціальний наказ «Про організацію органів прокуратури України з реалізації принципу гласності»(від 14 липня 2006рокуNo11гн; втратив чинність – прим.автора) як документ, що визначав процедуру у випадку,якщо прокурор мав намір оприлюднити певну інформацію, він, імовірно, не мав жодного стосунку до цієї справи, оскільки,як вказано вище, заявниця не оприлюднила будь-якої внутрішньої інформації, і в будь-якому випадку Уряд уперше послався на цей наказ у своїх запереченнях, його не згадували національні органи влади, зокрема й суди,в рамках підтримки звільнення заявниці (пункт 62 рішення).
Що стосується питання шкоди, завданої державному органу влади в результаті дій заявниці,то ЄСПЛ зауважив, що хоча Уряд висловив загальний аргумент, що відкритий лист не лише заподіяв шкоду репутації Одеської обласної прокуратури, а й міг мати серйозний вплив на роботу та репутацію органі прокуратури загалом, це питання жодним чином не було розглянуто національними судами (пункт 63 рішення).
Зрештою, ЄСПЛ зауважив, що стягнення у вигляді звільнення було найбільш суворим із передбачених стягнень і могло бути збільшене лише шляхом пониження у посаді.Здається, це було суворим заходом, і для заявниці було надзвичайно неприємно втратити доступ до роботи, на якій вона працювала протягом семи років (див. Vogt, § 60;Guja, §95 та Kudeshkina, § 98, всі цит. вище). Однак на жодній із стадій провадження органи влади не проаналізували можливості застосування менш суворих стягнень переважно з огляду на те, що дії заявниці становили«неправомірну поведінку, яка дискредитує прокурора», що виправдовувало її автоматичне звільнення (пункт 64 рішення).
ЄСПЛ дійшов висновку, що,вирішуючи питання щодо застосування такого суворого виду стягнення,як звільнення заявниці, національні суди мали б,провівши комплексний аналіз, узяти до уваги такі ключові елементи справи,як характері достовірність тверджень заявниці, її мотиви в такій публікації та можливість ефективно порушити своє питання перед безпосереднім керівництвом, а також встановлення будь-якої шкоди, завданої органу прокуратури у зв’язку із публікацією.Ключовим у справі заявниці було те, чи дотримано справедливого балансу. Однак, як вбачалося з аналізу Суду в попередніх пунктах, національні суди не розглянули більшості із цих питань (пункт 65 рішення).
Висновок
Порушення статті 10 Конвенції (свобода вираження поглядів).
Рішення в цій справі ухвалене Палатою 8 жовтня 2020 року і набуде статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції.