Порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення

Розділ ІІ Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» визначає умови та порядок добровільного об’єднання громадян, а також чітку послідовність дій, які тісно взаємопов’язані. Так, кожен наступний етап добровільного об’єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього. Якщо порушуються права територіальних громад, то будь-хто із членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб’єкта владних повноважень у суді.

20 вересня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного
адміністративного суду розглянув касаційну скаргу Гуто-Боровенської об’єднаної
територіальної громади в особі Гуто-Боровенської сільської ради на постанову
Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021 у справі No 140/15948/20 за позовом Гуто-Боровенської об’єднаної територіальної громади в особі Гуто-Боровенської сільської ради до Волинської обласної державної
адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити дії.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Позивач звернулась до суду з позовом до Волинської обласної державної
адміністрації, в якому, з урахуванням заяви про зміну (уточнення) предмету
адміністративного позову, просила: визнати протиправною бездіяльність Волинської ОДА під час розробки Перспективного плану формування територій громад Волинської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 No 590-р в частині включення Гуто-Боровенської об’єднаної територіальної громади Камінь-Каширського району Волинської області до складу Камінь-Каширської об’єднаної територіальної громади Камінь-Каширського району Волинської області, відповідно до пункту 1 «Графічна частина (карта Волинської області)» та пункту 2 «Перелік спроможних територіальних громад Волинської області» Перспективного плану формування територій громад Волинської області, що є додатком до розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 No 590-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Волинської області»; зобов’язати Волинську ОДА розробити проект змін до Перспективного плану формування територій громад Волинської області, якими включити до переліку спроможних громад Волинської області Гуто-Боровенську об’єднану територіальну громаду, до складу якої увійшли територіальні громади: Гуто-Боровенська, Боровненська, Великообзирська, Верхівська, Олениненська, з адміністративним центром об’єднаної територіальної громади в селі Гута-Боровенська, та звернутися з відповідним поданням до Кабінету Міністрів України про затвердження відповідних змін до перспективного плану.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 14.05.2021 позов
задоволено з тих підстав. що затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів
України за поданням відповідача Перспективний план формування територій громад Волинської області безпосередньо впливає на права та обов’язки позивача, оскільки встановлює обов’язкову процедуру утворення об’єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021
рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14.05.2021 скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки на даний час закон про адміністративно-територіальний устрій України не прийнятий, Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад, шляхом затвердження перспективних планів територій громад.

Верховний Суд касаційну скаргу задовольнив, скасував рішення суду апеляційної інстанції, рішення суду першої інстанції залишив в силі.

ОЦІНКА СУДУ

Верховний Суд зазначив, що на час виникнення спірних правовідносин закон про адміністративно-територіальний устрій України не прийнятий, Кабінет Міністрів
України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів
територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад, а тому затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача Перспективний план формування територій громад Волинської області безпосередньо впливає на права та обов’язки позивача, оскільки встановлює обов’язкову процедуру утворення об’єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад.

Таким чином, дії (рішення) відповідача впливають на обсяг прав та обов’язків
позивача та створюють для нього певні правові наслідки, тому висновок суду
апеляційної інстанції про те, що позивачем обрано неправильний спосіб захисту
визнано Верховним Судом помилковим.

Відповідно до пункту 4 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 No 662) формування спроможних територіальних громад
здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту
перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів;
добровільного об’єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об’єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини
четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних
громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об’єднаної територіальної громади. Водночас 24.01.2020 постановою Кабінету Міністрів України No 34 внесено зміни до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 No 214.

Відповідно до пункту 5 Методики (у редакції з 31.01.2020) формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних
громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Згідно з пунктом 4 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 No 34) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України
«Про добровільне об’єднання територіальних громад» об’єднаних територіальних
громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць проект перспективного плану.

Колегія суддів Верховного Суду зазначила, що Методика не передбачає
можливості включення в Перспективний план формування територій громад області однієї утвореної об’єднаної територіальної громади до іншої утвореної територіальної громади, проте вказує на обов’язковість формування проекту Перспективного плану, з урахуванням вже утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» об’єднаних територіальних громад.

Водночас, як встановлено судом першої інстанції, зміст проекту Перспективного плану, направленого листом від 13.02.2020 No 1006/23/2-20 на затвердження Кабінету Міністрів України, свідчить про те, що Волинською ОДА під час його формування не дотримано вимог пункту 4 Методики, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої Гуто-Боровенської ОТГ,
відповідач включив Гуто-Боровенську, Боровненську, Великообзирську, Верхівську, Олениненцьку, Піщанську та Полицівську сільські ради.

З огляду на наведене, колегія суддів дійшла висновку, що внаслідок вчинення
оскаржуваних дій створюється Камінь-Каширська ОТГ з територіальних громад
позивача, усупереч волевиявленню мешканців відповідних громад, тобто у недобровільний спосіб, та поданий на затвердження Кабінету Міністрів України
Перспективний план розроблений з порушенням вимог пункту 4 Методики, тобто без врахування того, що Гуто-Боровенська ОТГ є вже сформованою та діючою ОТГ. Поряд із цим, суд першої інстанції встановив, що Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.02.2019 No 65-р «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Волинської області» було чинним на момент створення Гуто-Боровенської ОТГ і ніяких застережень не виникало, натомість відповідачем та його представником під час розгляду справи не надано доказів протилежного. Також суд першої інстанції встановив, що лист Департаменту фінансів Волинської ОДА від 12.08.2018, на який посилається відповідач, як на підставу для неможливості віднесення Гуто-Боровенської ОТГ до спроможних громад, уже існував при створенні Гуто-Боровенської ОТГ у 2019 році, тому жодним чином не підтверджує неможливість включення Гуто-Боровенської ОТГ до нового проекту перспективного плану, як окремої спроможної територіальної громади.

Крім того, суд першої інстанції встановив, що Гуто-Боровенська ОТГ має середній оціночний рівень спроможності, відтак, відповідно до Методики дає можливість окремого включення до Перспективного плану, хоча і передбачений варіант окремого включення навіть територіальних громад з низьким рівнем спроможності, за умови, що кількість громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 % від загальної кількості спроможних громад області. Суд зазначає, що під час судового засідання представник відповідача повідомив, що до Перспективного плану формування територій громад Волинської області,
затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 No 590-р, дійсно були включені і територіальні громади з низьким рівнем спроможності. Окрім того, положеннями пункту 4 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 No 34) визначено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» об’єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Відповідно до пункту 12 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 No 34) з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Таким чином, положення Методики в першу чергу ґрунтуються на принципах
добровільного об’єднання територіальних громад чи/або приєднання до об’єднаної територіальної громади, визнаної спроможною.

Верховний Суд з аналізу викладених положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та Методики дійшов висновку, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом
об’єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення
обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого
самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність
та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також
необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас системний аналіз викладених положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об’єднання з метою створення
спроможної територіальної громади, не зв’язані положеннями відповідного
перспективного плану та не зобов’язані об’єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена. Подібна
правова позиція за схожих фактичних обставин справи і правового регулювання
спірних відносин, викладена у постановах Верховного Суду від 18.10.2019 у справі No 813/38/16, від 27.02.2020 у справі No 440/569/19, від 15.04.2020 у справі No 818/294/18. Крім того, у цих справах Верховний Суд дійшов висновку, що об’єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об’єднання.

Натомість, як встановлено судом першої інстанції, рішенням Гуто-Боровенської
сільської ради Камінь-Каширського району Волинської області від 24.06.2020 No 15/3 «Про обговорення розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020
«Про затвердження перспективного плану формування територій громад Волинської області» та розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 No 708-р «Про визнання адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Волинської області» констатовано, що вказані розпорядження в частині включення до складу Камінь-Каширської ОТГ Гуто-Боровенської ОТГ порушує законні права та інтереси всієї Гуто-Боровенської територіальної громади та Гуто-Боровенська сільська рада не надавала згоди на приєднання до Камінь-Каширської ОТГ чи будь-якої іншої громади.

Відповідно до підпункту 1 пункту 6 Методики (в редакції постанови Кабінету
Міністрів України від 24.01.2020 No 34) потенційні адміністративні центри спроможних територіальних громад визначаються у такій послідовності: міста обласного значення та населені пункти – адміністративні центри районів. Зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності автомобільних доріг загального користування чи з урахуванням особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори). Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності публічних послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не повинно перевищувати 20 хвилин. Як встановлено судом першої інстанції, на обґрунтування позовних вимог позивач, у тому числі указував на те, що населені пункти Гуто-Боровенської ОТГ (крім села Гута-Боровенська, села Малі Голоби) знаходяться на відстані від 30 до 40 км від міста Камінь-Каширський та у разі приєднання до Камінь-Каширської ОТГ час прибуття для надання медичної допомоги та пожежної допомоги становитиме у кращому випадку 40-50 хв, однак вказані доводи не були спростовані відповідачем.

Верховний Суд вказав, що одними із принципів добровільного об’єднання територіальних громад є добровільність, економічна ефективність та відповідальність, а однією із умов – доступність публічних послуг, які не можуть
бути нижчими, ніж до об’єднання. Аналізуючи норми Закону України «Про
добровільне об’єднання територіальних громад», суд першої інстанції дійшов
правильного висновку, що статтями розділу ІІ цього Закону визначено умови та порядок добровільного об’єднання громадян, а також чітку послідовність дій, які тісно взаємопов’язані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного
об’єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього. У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб’єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

З огляду на наведене, Верховний Суд зазначив, що віднесення Гуто-Боровенської ОТГ Камінь-Каширського району Волинської області до складу Камінь-Каширської ОТГ до Перспективного плану формування територій громад Волинської області, за встановлених у даній справі обставин, суперечить основному принципу об’єднання територіальних громад – добровільності.

Детальніше з текстом постанови Верховного Суду від 20 вересня 2022 року у справі No 140/15948/20 можна ознайомитися за посиланням – https://reyestr.court.gov.ua/Review/106339452.