Учасники круглого столу «Безоплатна правова допомога в Україні. Шляхи виходу з кризи», який відбувся в Національній асоціації адвокатури України, визнали чинну систему безоплатної правової допомоги в Україні такою, що несе ризики незалежній діяльності адвокатів та потребує негайних змін.
Під час заходу адвокат Ганна Лазарчук виступила з доповіддю щодо корупційних ризиків та дискримінації адвокатів в системі БПД.
Діяльність Центрів безоплатної правової допомоги зазнає істотного впливу корупційних ризиків на різноманітних рівнях і аспектах функціонування.
Повне знищення демократичних транспарентних механізмів формування органів управління системою БПД
Так, відповідно до п. 16 Положення про Координаційний центр з надання правової допомоги, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.06.2012 року № 504, Координаційний центр очолює директор, який призначається на посаду і звільняється з посади Міністром юстиції. З метою добору осіб, здатних професійно виконувати посадові обов’язки директора, на зайняття вакантної посади директора проводиться конкурс у порядку, визначеному Мін’юстом. Ще др. 24.02.2023 року, яз вже зазначали Оксана та Вадим, Міністр юстиції мав призначати директора за рекомендаціями Наглядової ради щодо кандидатів, які отримали три найвищі конкурсні бали за результатами проведеного конкурсу та інформація стосовно яких передана їй комісією з відбору кандидатів на посаду директора Координаційного центру з надання правової допомоги. Такі рекомендації повинні містити обґрунтування щодо доцільності призначення на посаду директора Координаційного центру кожного з кандидатів, який успішно пройшов конкурс.
Тобто, КЦ мав очолювати директор, призначений відповідно до спеціально передбаченої, прозорої, відкритої процедури.
Така процедура призначення керівника системи БПД мала гарантувати, по-перше, управління системою висококваліфікованим спеціалістом, а по-друге, – незалежною особою, яка, пройшовши конкурс, не перебуває у залежності від мінливого волевиявлення суб’єкта свого призначення.
Натомість, після штучного визнання конкурсу на посаду директора КЦ таким, що не відбувся, вже два роки систему очолює виконуючий обов’язки директора, тобто особа, яка не пройшла необхідного відбору і перебуває у прямій залежності від волевиявлення щодо зайняття ним цієї посади.
У такий спосіб фактично нівельовано створені державою гарантії необхідного ступеня незалежності системи БПД від державі в особі Мін’юсту.
І більше того, 24 лютого КМУ вніс зміни в Положення про КЦ, якими передбачено на період воєнного стану призначення директора КЦ Міністром юстиції без проведення конкурсу.
Не відповідає жодним антикорупційним стандартам призначення керівника в сфері організації надання правової допомоги одноосібно державним посадовцем. Тим паче не відповідає таким стандартам можливість його звільнення у такий саме непрозорій процедурі.
Крім цього, фактично заблоковано діяльність Наглядової ради КЦ, як органу, який мав, крім іншого, забезпечувати цю незалежність, про що вже говорили мої колеги.
Зазначене не тільки робить систему БПД залежною, а й позбавляє її зовнішнього контролю, що, в свою чергу, робить середовище її функціонування корупційно сприятливим.
В Координаційному центрі відсутня власна антикорупційна програма, що створює сприятливе середовище для толерування корупції
Цей документ мав би визначити і потенційні корупційні ризики, і способи їх попередження.
Однак, саме система БПД, що має надмірне бюджетне фінансування та оперує величезними сумами донорських коштів¸чи не єдине яка з програмно з корупцією не бореться та власного документа для цього до сих пір так і не розробила.
Окремою проблемою є застосування дискримінаційних підходів до укладення контактів з адвокатами, які залучаються для надання безоплатної правової допомоги.
Тим адвокатам, які з певних причин відмічаються директорами Центрів як «незручні», відмовляють в укладенні контрактів без наявності буд-яких причин для такої відмови. Паралельно з цим проводяться нові конкурси по відбору адвокатів, які залучаються для надання безоплатної правової допомоги. В такий спосіб виключно на довільний розсуд директорів Центрів створюються умови для дискримінаційного відбору «зручних» і «слухняних» адвокатів.
В такій довільності та непрозорості криються надзвичайно небезпечні корупційні ризики, які система не тільки не долає, а й істотно збільшує.
Центри БПД відчувають вплив корупційних ризиків, який проявляється в наданні необґрунтованих пільг і переваг при розподілі доручень в кримінальних справах.
Така дискримінаційна діяльність дозволяє заохочувати «слухняних» адвокатів шляхом надання їм більш фінансово вигідних та цікавих доручень. Натомість «неслухняні» адвокати отримують покарання у вигляді фінансово невигідних доручень та проблемних клієнтів, стабільних скаржників.
Але найгіршим є те, що центри формують моделі співпраці з правоохоронними органами в контексті усунення від надання БПД «незручних» адвокатів та залучення «зручних» вже для правоохоронних органів. Існують напрацьовані практики поєднання зусиль Центрів та правоохоронних органів для забезпечення «режиму максимального сприяння» досудовому розслідуванню.
Після реформування системи призначення адвокатів, проблеми нерівномірного розподілу доручень, надання переваг одним адвокатам, усунення інших, котрі мали місце в РЦ, залишились. Можливість впливу з боку правоохоронців на працівників РЦ, котрі наразі призначають адвокатів, з метою призначення конкретного адвоката залишилась.
Усунення сторонніх впливів, як з боку працівників правоохоронних органів так і зі сторони працівників системи БПД на вибір конкретного адвоката, важливе для забезпечення незалежності адвоката у кримінальному провадженні.
Тому крайня необхідність запровадження автоматизованого розподілу доручень як була так і залишається актуальною.
Корупційна складова наявна в незаконній діяльності підрозділів Центрів, щодо здійснення моніторингу та розгляду скарг на адвокатів
Наразі органами БПД сформована практика попереднього розгляду скарг клієнтів на адвокатів.
Сформована практика не узгоджується з дотриманням адвокатської таємниці, є засобом тиску на адвокатів та втручання в правову позицію. Крім того, в такий спосіб органи БДД перебирають на себе повноваження органів адвокатського самоврядування. Фактично органами БПД створено спеціальний механізм притягнення адвокатів до відповідальності.
Спеціальний порядок розгляду скарг на дії адвокатів важливою гарантією адвокатської діяльності.
За п. 14 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються … засади організації та діяльності адвокатури;
Згідно п. 17 ч. 1 ст. 23 ЗУ «Про адвокатуру і адвокатську діяльність» дисциплінарне провадження стосовно адвоката здійснюється в особливому порядку.
У відповідності до ч. 2 ст. 25 ЗУ «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» оцінка якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної первинної правової допомоги здійснюється за зверненням органів місцевого самоврядування, а безоплатної вторинної правової допомоги – за зверненням органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги, комісіями, утвореними для цієї мети радами адвокатів регіонів.
Таким чином, скарги на адвоката можуть розглядатись виключно дисциплінарним органом адвокатського самоврядування, а оцінка якості, повноти та своєчасності надання адвокатами може здійснюватись тільки комісіями, утвореними для цієї мети радами адвокатів регіонів.
Відповідно, отримавши скаргу на адвоката органи БПД вправі лише переадресувати її до дисциплінарного органу адвокатського самоврядування або до Комісії. Будь-який розгляд скарг на адвоката органами БПД не відповідає нормам закону.
Натомість відомче регулювання передбачає право Центрів розглядати скарги на адвокатів.
Наприклад, відповідно до п. 12 Типового положення про відділ забезпечення якості правової допомоги та підвищення кваліфікації її надавачів регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги, затвердженого наказом МЮ від 26.03.2019 № 36 відділ забезпечує розгляд регіональним центром скарг на якість надання адвокатами безоплатної вторинної правової допомоги, готує проекти відповідей на скарги, проекти звернень регіонального центру до відповідної комісії з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної вторинної правової допомоги.
Очевидно, що розгляд скарг по суті на адвокатів не повинен здійснюватись Центрами, які перебувають з адвокатами в договірних відносинах і не наділені будь-якими владними повноваженнями. Такий розгляд може полягати виключно в формальній переадресації відповідної скарги.
У типовому положенні про відділ організації зазначено, що серед завдань відділу за результатами аналізу скарг на адвокатів та даних щодо відмови адвокатів від прийняття доручень, відділ подає відділу забезпечення якості правової допомоги та підвищення кваліфікації її надавачів РЦ пропозиції щодо укладення, припинення дії контрактів/договорів з адвокатами, які надають БВПД.
На цьому етапі закладено корупційні ризики, оскільки такі рішення приймаються без обговорення з органами адвокатського самоврядування, що дозволяє працівникам відділу діяти на свій розсуд при вирішенні питання щодо укладання нового контракту після закінчення дії попереднього контракту, що укладається на один бюджетний рік.
Відповідно до п.8 Положення працівники Відділу зобов’язані підтримувати партнерські стосунки з адвокатами, дотримуватись принципу незалежності та конфіденційності адвокатської діяльності, не допускати втручання у професійну діяльність адвоката. Однак, насправді, все відбувається без участі адвокатів та органів самоврядування, що ставить адвокатів в залежність від працівників відділу і викликає багато скарг з боку адвокатів щодо безпідставного не укладання контрактів на наступний рік.
Для усунення такої незаконної практики вочевидь слід добиватися на усіх рівнях сприйняття думки про те, що розгляд скарг на адвокатів органами БПД є неприйнятним. Правомірною поведінкою органів БПД при отриманні скарги є направлення цієї скарги за належністю (до дисциплінарного органу адвокатського самоврядування або до Комісії з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги).
Я перерахувала лише 5 корупційних ризиків, які на поверхні. Однак, і їх достатньо для того, щоб пояснити колосальну закритість системи БПД та здійснюваний нею супротив до змін.
Тому я би хотіла, щоб ми у резолюції нашого круглого столу обов’язково зазначили про необхідність масштабних антикорупційних змін в системі БПД, які повинні охоплювати всі проблемні питання: від прозорої процедури призначення керівника до автоматизованої системи розподілу доручень, зрозумілих порядків укладення контрактів з адвокатами, припинення безпідставного наповнення системи новими адвокатами і повного припинення узурпації повноважень органів адвокатського самоврядування.