РІШЕННЯ
03.02.2023 м. Київ №8
Про надання публічної інформації про діяльність органів державної влади, судів та установ правосуддя
Право на доступ до публічної інформації є конституційним правом людини, передбаченим і гарантованим ст.34 Конституції, яка, у свою чергу, ґрунтується на положеннях ст.10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод людини, ст.19 Загальної декларації прав людини, ст ст.18 та 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права тощо. Так, кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір.
Згідно з ч.1 ст.1 закону «Про доступ до публічної інформації» (далі — закон №2939-VI) публічна
інформація — це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим законом.
Однією з основних «ознак» публічної інформації є те, що вона повинна бути «готовою», тобто створеною на момент отримання запиту розпорядником. Закон №2939-VI не регулює відносини зі створення інформації (надання витягів, довідок, пояснень, роз’яснень тощо). Розпорядник інформації зобов’язаний надати ту інформацію, яка вже існує і зафіксована на певному матеріальному носієві.
Визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб’єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов’язків.
Не є створенням інформації, якщо для надання відповіді не потрібно залучати «значні інтелектуальні зусилля», проводити «змістовний аналіз».
Змістовним аналізом може бути надання висновку щодо певного документа, аналіз чи узагальнення, надання висновку щодо співвідношення його частини, здійснення нових розрахунків тощо.
Аналітичною обробкою може вважатись опис чи переказ повного змісту документа, певного відео, аудіо чи фото, що полягає у перенесенні інформації на новий матеріальний носій. Тобто йдеться не просто про копіювання інформації, а про її створення у новому форматі, що потребує змістовного аналізу.
Згідно із частиною першою статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
- 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов’язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
- 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до ч.2 ст.6 цього закону;
- 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені ст.21 цього закону фактичні витрати, пов’язані з копіюванням або друком;
- 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених ч.5 ст.19 цього закону.
Закон визначає випадки обмеження доступу до інформації з урахуванням міжнародних та європейських стандартів у сфері доступу до інформації, зокрема, практики Європейського суду з прав людини, Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, рекомендації
Ради Європи №R(81)19 про доступ до інформації, що перебуває в розпорядженні державних органів, Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів, «Йоганнесбурзькі принципи. Національна безпека, свобода висловлювань і доступ до інформації», «Принципи законодавства про свободу інформації», розроблені міжнародною організацією «Артикль 19».
Закон №2939-VI передбачає, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом. Водночас, вказаним законом визначено випадки обмеження доступу до інформації.
Відповідно до положень ч.3 ст.34, ч.2 ст.64 Конституції, ст.6 закону «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до інформації в умовах воєнного стану може підлягати обмеженням виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Частиною 6 ст.22 закону «Про доступ до публічної інформації» встановлено, що якщо інформація не може бути надана для ознайомлення в передбачені законом строки, через обставини непереборної сили, допускається відстрочка в задоволенні запиту на інформацію.
Обставини непереборної сили — надзвичайні та невідворотні обставини, що об’єктивно унеможливлюють виконання зобов’язань, зокрема загроза війни, збройний конфлікт, ворожі атаки, загальна військова мобілізація, військові дії, оголошена та неоголошена війна, тощо.
Отже, через військову агресію російської держави проти України розповсюдження публічної інформації щодо діяльності органів державної влади, їх працівників, у тому числі щодо судів та органів системи правосуддя може становити загрозу їх життю та здоров’ю, бути загрозою національній безпеці, а тому доступ до неї може бути обмеженим.
Пунктом 3 указу Президента «Про введення воєнного стану в Україні» від 24.02.2022 №64/2022 передбачено можливість обмеження реалізації окремих конституційних прав і свобод людини і громадянина, в тому числі й прав, передбачених ст.34 Конституції.
У зв’язку з цим, рішенням РСУ від 25.03.2022 №11 рекомендовано судам України, ДСАУ, іншим установам системи правосуддя тимчасово відстрочити до закінчення строку дії воєнного стану в Україні надання відповідей на всі запити про публічну інформацію, які надійшли з початку введення воєнного стану в Україні — 24.02.2022.
У подальшому, як стало відомо РСУ, на підставі вказаного рішення деякі суди та установи системи правосуддя надто формально підходять до розгляду запитів про публічну інформацію та відмовляють у наданні інформації без належних на те підстав.
Також на підставі вказаного рішення безпідставно не розглядаються запити ДСАУ та інших органів державної влади, що є неприпустимим.
Обмеження доступу до інформації може бути застосоване лише відповідно до положень ч.3 ст.34 Конституції, ст.6 закону «Про доступ до публічної інформації», зокрема виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Належність запитуваної інформації до конфіденційної, таємної або для службового користування на підставі стст.7, 8, 9 закону №2939-VІ відповідно не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пп.1—3 ч.2 ст.6 закону №2939-VІ (ч.2 ст.6, ч.1 ст.8, ч.1 ст.9, п.2 ч.1 ст.22 закону №2939-VІ).
Зокрема, присвоєння певному документу грифу «для службового користування» (ч.2 ст.9 закону №2939-VІ) саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію в ньому, оскільки така підстава не передбачена ч.1 ст.22 закону №2939-VІ.
Аналогічно не може бути відмовлено в доступі до інформації тільки через те, що відповідний вид інформації включено до переліку відомостей, що становлять службову інформацію. Наявність підстав для такої відмови може бути встановлена лише шляхом застосування «трискладового тесту» (п.2 ч.1 ст.22 закону №2939-VІ).
Так само лише після застосування «трискладового тесту» допустиме обмеження доступу до публічної інформації, заборона на поширення якої встановлена безпосередньо законом.
Відповідно до п.3 ч.4 ст.22 закону №2939-VІ відмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов’язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, які становлять зміст «трискладового тесту».
З відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатися:
- 1) якому з перелічених у п.1 ч.2 ст.6 закону №2939-VІ інтересів (далі — правомірні інтереси) відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам);
- 2) в чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв’язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (п.2 ч.2 ст.6 закону №2939-VІ);
- 3) чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (п.3 ч.2 ст.6 закону №2939-VІ).
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих трьох вимог «трискладового тесту» означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Крім того, Велика палата ЄСПЛ у рішенні від 8.11.2016 у справі «Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary», заява №18030/11) указувала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати в кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (§157). Для цього мають бути застосовані такі критерії (§§158—170):
- мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів;
- характер запитуваної інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам «трискладового тесту», тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу;
- особлива роль запитувача інформації в отриманні та поширенні її серед громадськості. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть насамперед журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соціальних мереж, громадські організації, діяльність яких пов’язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань;
- готовність і доступність запитуваної інформації. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання й обробки даних.
Особа, в розпорядженні якої знаходиться відповідна інформація та якій адресований запит на інформацію, має перевірити останній на предмет відповідності зазначеним чотирьом критеріям.
Враховуючи викладене, та з огляду на триваючу війну в Україні, Рада суддів вважає за необхідне рекомендувати запитувачам інформації у своїх запитах зазначати наведені вище відомості, а також відомості про коло осіб, яким планується поширити інформацію та спосіб такого поширення, задля запобігання з одного боку — випадкам необґрунтованої відмови у наданні інформації, а з іншого — задля того, щоб поширення інформації не завдало шкоди національній безпеці, територіальній цілісності або громадському порядку, охороні здоров’я населення, репутації або правам інших людей, не призвело до розголошення інформації, одержаної конфіденційно, або не завдавало шкоду підтриманню авторитету і неупередженості правосуддя.
У той самий час, саме по собі не зазначення цих обставин під час дії воєнного стану з урахуванням вимог щодо застосування «трискладового тесту» та практики ЄСПЛ у відносинах доступу до публічної інформації може бути підставою для відмови у задоволенні відповідного запиту виключно у випадках, коли під час розгляду запиту об’єктивно неможливо встановити, чи є в даному випадку інтерес на отримання інформації правомірним, чи настане шкода внаслідок розголошення інформації та чи переважатиме завдана внаслідок розповсюдження інформації шкода суспільний інтерес від її отримання.
Також розпорядники інформації мають враховувати, що відповідно до ст.12 закону «Про доступ до публічної інформації» суб’єкти владних повноважень не є суб’єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації, відтак запити органів державної влади, наприклад ДСАУ, підлягають розгляду в загальному порядку, з урахуванням компетенції державного органу.
Заслухавши інформацію члена РСУ Потапенка А.В. щодо надання публічної інформації про діяльність органів державної влади, їхніх працівників, в тому числі про діяльність судів та установ системи правосуддя, відповідно до ст.133 закону «Про судоустрій і статус суддів», Положення про Раду суддів України, затвердженого позачерговим X з’їздом суддів України 16.09.2010 (із подальшими змінами), закону «Про доступ до публічної інформації», закону «Про інформацію», Рада суддів
вирішила:
1. Звернути увагу судів, що право на доступ до публічної інформації є конституційним правом людини, передбаченим і гарантованим ст. 34 Конституції, і не може бути свавільно обмеженим навіть в умовах воєнного стану.
2. При опрацюванні запитів на публічну інформацію слід оцінювати такі критерії:
- мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів;
- характер запитуваної інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам «трискладового тесту», тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу;
- особлива роль запитувача інформації в отриманні та поширенні її серед громадськості, спосіб поширення інформації та коло осіб, яким планується інформацію поширити. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть насамперед журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соціальних мереж, громадські організації, діяльність яких пов’язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань;
- готовність і доступність запитуваної інформації. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання й обробки даних.
3. Обмеження доступу до інформації може бути здійснене із застосуванням «трискладового тесту» та практики ЄСПЛ у відносинах доступу до публічної інформації, в тому числі у випадках, коли під час розгляду запиту об’єктивно неможливо встановити, чи є в даному випадку інтерес на отримання інформації правомірним, чи настане шкода внаслідок розголошення інформації та чи переважатиме завдана внаслідок розповсюдження інформації шкода суспільний інтерес від її отримання.
При цьому таке обмеження є допустимим лише відповідно до положень ст.6 закону «Про доступ до публічної інформації», зокрема виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
4. Рекомендувати запитувачам інформації у своїх запитах на публічну інформацію зазначати відомості про мету запитувача, характер запитуваної інформації, особливу роль запитувача інформації в отриманні та поширенні її серед громадськості, відомості про коло осіб, яким планується поширити інформацію, та спосіб такого поширення, задля запобігання з одного боку — випадкам необґрунтованої відмови у наданні інформації, а з іншого — задля того, щоб поширення інформації не завдало шкоди національній безпеці, територіальній цілісності або громадському порядку, охороні здоров’я населення, репутації або правам інших людей, не призвело до розголошення інформації, одержаної конфіденційно, або не завдавало шкоду підтриманню авторитету і неупередженості правосуддя.
5. Звернути увагу судів України, що відповідно до ст.12 закону «Про доступ до публічної інформації» суб’єкти владних повноважень не є суб’єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації, відтак запити органів державної влади, наприклад ДСАУ, підлягають розгляду в загальному порядку, з урахуванням компетенції державного органу.
6. Рішення РСУ від 25.03.2022 №11 щодо надання публічної інформації про діяльність органів державної влади, їхніх працівників, в тому числі про діяльність судів та установ системи правосуддя визнати таким, що втратило чинність