Обставини справи
Справа стосувалася твердження компанії-заявника про те, що мовлення її телевізійного каналу (NIT) було припинено через надмірну критику Уряду, і, зокрема, того, чи може національне законодавство накладати зобов’язання щодо нейтралітету та неупередженості у випусках новин телеканалів, що мають мовлення в національній державній мережі.
Компанії-заявникові в цій справі належав приватний телеканал у Молдові.
Функціонувати він почав у 1997 році, у 2004 році отримав ліцензію на мовлення на національному рівні. Станом на 2009 рік цей телеканал був основним голосом
єдиної опозиційної партії.
Між 2009 та 2011 роками телеканал декілька разів зазнавав санкцій через
порушення законодавства про захист плюралізму, а саме зобов’язань нейтралітету та неупередженості у своїх випусках новин.
Серед іншого, національний орган з питань телебачення та радіо звинуватив канал у відсутності плюралізму, політично упереджених випусках новин на підтримку опозиційної політичної партії і поширенні / трансляції спотворених новин.
Після того як телеканал знову не дотримав вимоги статті 7 національного
Кодексу телебачення і радіо (Audiovisual Code) 2006 року, незважаючи на накладення більш м’яких санкцій, у 2012 році ліцензія на мовлення (діяльність) була відкликана.
Компанія-заявник оскаржувала це рішення до національних судів, проте її позов у 2013 році було визнано явно необґрунтованим. Апеляційний суд, зокрема,
установив, що національний орган з питань телебачення та радіо не мав іншого
вибору, окрім як застосувати жорсткішу санкцію у вигляді позбавлення / відкликання ліцензії телеканалу, оскільки останній відмовився виконувати національне законодавство щодо вимоги плюралізму.
У своїй заяві до ЄСПЛ компанія-заявник скаржилася за статтею 10 Конвенції та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції на те, що відкликання ліцензії її телеканалу становило втручання в її право на свободу вираження поглядів та майнові права. Також за статтею 6 Конвенції вона скаржилася, що провадження з відкликання її ліцензії не було справедливим. Серед іншого, вона просила ЄСПЛ з’ясувати, чи може національне законодавство покладати обов’язок дотримуватися нейтралітету та плюралізму у випусках новин приватних телеканалів, що мають мовлення в національній державній мережі.
Оцінка Суду
Стаття 10 Конвенції
ЄСПЛ підкреслив, що на відміну від попередніх справ, у яких чинні стандарти плюралізму ЗМІ були розвинуті переважно в контексті скарг невиправданого
державного втручання в право заявника на свободу вираження поглядів і в яких,
серед іншого, установлюючи порушення Конвенції, ЄСПЛ посилався на принцип
плюралізму ЗМІ, в цій справі мова йшла про інший аспект плюралізму ЗМІ. Компанія-заявник скаржилася на обмеження її свободи вираження поглядів, що обґрунтовувалися причинами забезпечення політичного плюралізму в ЗМІ з метою забезпечення різноманіття у вираженні політичних поглядів та посилення
захисту інтересів свободи слова інших осіб на телебаченні й радіо. Таким чином, це було питанням установлення належного балансу між конкуруючими інтересами суспільства в збереженні політичного плюралізму в ЗМІ та дотримання принципу редакторської свободи.
Ще одним конкретним аспектом є те, що у відповідному національному
законодавстві акцентовано на внутрішньому плюралізмі, а саме на обов’язку
мовників представляти різні політичні погляди у збалансований спосіб без надання переваги конкретній партії або політичному рухові. З іншого боку, попередні справи здебільшого стосувалися питань зовнішнього плюралізму, який означав наявність різних ЗМІ, кожен з яких висловлює різну точку зору, що загалом запобігало зосередженню ЗМІ в руках обмеженого кола осіб.
ЄСПЛ вже визнавав, що в таких чутливих сферах, як телебачення та радіомовлення, держава зобов’язана створити належні законодавчі й адміністративні рамки для гарантування справді ефективного плюралізму. Крім
того, коли йдеться про теле- й аудіомовлення, держави зобов’язані забезпечити такі умови: 1) доступ громадськості через телебачення до неупередженої та точної інформації, широкого кола думок і коментарів, серед іншого, що відображають різноманіття політичних поглядів у межах держави; 2) журналісти та інші спеціалісти, які працюють у сфері телебачення і радіомовлення, не можуть бути позбавлені можливості поширювати / передавати таку інформацію та коментарі. У цьому контексті ЄСПЛ з’ясував, що жоден аспект внутрішнього й зовнішнього плюралізму не варто розглядати окремо один від одного; навпаки, обидва аспекти мають розглядатися разом. Тому в межах національної ліцензійної системи, що охоплює низку мовників із різним ступенем національного покриття, те, що може сприйматися за відсутність внутрішнього плюралізму в програмах, пропонованих одним мовником, може бути компенсовано наявністю ефективного зовнішнього плюралізму. Проте забезпечення наявності декількох телеканалів не є достатнім. Необхідно гарантувати різноманіття загального змісту програм, що максимально можливо відображає різноманіття думок, які виникають у суспільстві.
ЄСПЛ повторив, що можуть бути різні підходи до досягнення загального
програмного різноманіття в європейському просторі. Низка національних схем
ліцензування схильні посилатися на різноманіття поглядів різних ліцензованих
операторів у поєднанні зі структурними гарантіями та загальними обов’язками
справедливого охоплення, у той час як інші національні системи вимагають
суворішого дотримання змістових зобов’язань внутрішнього плюралізму. Оскільки вибір того, як досягти загального програмного різноманіття залежить від місцевих умов, держави, в принципі, мають користуватися широкою свободою розсуду в тому, що стосується плюралізму в ЗМІ.
В цій справі суворість санкції була фактором / аспектом, що вимагав ретельного
розгляду ЄСПЛ. ЄСПЛ нагадав, що політика внутрішнього плюралізму, обрана
молдавською владою та закріплена в Кодексі телебачення й радіо 2006 року,
отримала позитивну оцінку експертів Ради Європи. Хоча цю політику можна вважати дещо суворою, справа стосувалася періоду, що передував переходу Молдови до наземного цифрового телебачення, коли кількість національних частот була дуже обмеженою й органи влади були зобов’язані створити законодавство про мовлення, яке б забезпечувало передачу точних та збалансованих новин, а також інформації, яка б відображала повний спектр політичних поглядів. У цьому контексті було ретельно розглянуто законодавчі рішення і докладено реальних зусиль на парламентському рівні, щоб забезпечити справедливий баланс між конкуруючими інтересами. На всіх мовників, чи то приватних, чи то публічних, поширювалися ті ж норми, що застосовувалися не до всього аудіовізуального контенту ліцензованих мовників, а лише до їхніх випусків новин. За дотриманням цих норм наглядала Координаційна рада з питань телебачення і радіомовлення (Audiovisual Coordinating Council) (далі – Рада) – спеціальний орган, утворений згідно із законом. Її засідання, моніторингові звіти та рішення були доступні суспільству, і представники мовників мали можливість долучатися до цього процесу та давати свої коментарі. Рада зобов’язана наводити причини будь-якого рішення про накладення санкції, яке могло бути далі оскаржене до судів.
Що стосується застосування регуляторного законодавства у випадку NIT, ЄСПЛ
з’ясував, що це рішення обґрунтовувалося відповідними й достатніми підставами.
ЄСПЛ усвідомлює факт того, що суворість санкції може мати потенційно
«охолоджувальний / стримувальний ефект» на свободу вираження поглядів інших ліцензованих мовників у Молдові. Проте за конкретних обставин цієї справи ЄСПЛ вважає, що національні органи влади діяли в межах своєї свободи розсуду в досягненні розумного зв’язку пропорційності між конкуруючими інтересами.
Оскільки компанія-заявник скаржилася, що відкликання, а також більшість
застосованих санкцій до цього були політично мотивованими, ЄСПЛ мав ретельно дослідити гарантії проти свавілля і зловживань. ЄСПЛ установив, що твердження NIT були належним чином розглянуті судами, а тому жодних конкретних доказ на підтримку твердження про те, що Рада мала намір перешкодити NIT висловлювати критичні погляди щодо уряду чи переслідувала іншу приховану мету, немає.
ЄСПЛ також відзначив те, що такий захід не перешкоджав компанії-заявникові
використовувати інші засоби мовлення своїх випусків новин та програм і що компанії-заявникові не забороняли здійснювати іншу комерційну діяльність, що приносить прибуток. Насправді вона могли продовжувати поширювати свій
контент через власну вебсторінку в інтернеті чи на YouTube-каналі. Крім того,
компанія-заявник могла повторно подати заяву про видачу їй ліцензії після спливу одного року.
З урахуванням наведених вище міркувань ЄСПЛ переконаний, що причини,
покладені в основу рішення про обмеження свободи вираження поглядів компанії-заявника, були відповідними та достатніми і що національна влада урівноважила необхідність захисту плюралізму й прав інших, з одного боку, та права компанії-заявника на свободу вираження поглядів, з іншого.
Тому втручання було «необхідним у демократичному суспільстві» і порушення
статті 10 Конвенції не було.
Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції
Щодо відкликання ліцензії компанії-заявника на телевізійне мовлення ЄСПЛ
підкреслив, що це було результатом незмінної позиції компанії-заявника
відмовлятися виконувати відповідні ліцензійні вимоги, а також загалом серйозності, характеру та накопичуванням нею своїх порушень. Факт того, що компанія-заявник не змінила своєї поведінки для дотримання вимог Кодексу з питань телебачення і радіомовлення, незважаючи на 12 санкцій, застосованих упродовж трьох років, призвів до потреби органів влади застосувати більш сувору санкцію.
ЄСПЛ акцентував, що згідно з висновком експерта, наданим компанією-заявником, остання мала збитки ще до відкликання ліцензії. Відповідно, ЄСПЛ
установив, що відкликання ліцензії не вплинуло на майнові інтереси компанії-
заявника в надмірний спосіб. У зв’язку із цим ЄСПЛ підкреслив, що хоча втрата
ліцензії зрештою призвела до припинення існування аналогової телевізійної мережі компанії-заявника, це не було неминуче, адже компанія-заявник могла повторно звернутися про надання їй ліцензії на мовлення через один рік. Тому видається, що прибуткові / грошові та інші майнові інтереси компанії-заявника були належно ураховані у відповідному провадженні. Тому ЄСПЛ переконаний, що держава, діючи в межах своєї свободи розсуду в цій сфері, дотримала справедливий баланс між загальним інтересом суспільства та майновими правами компанії-заявника. Тому ЄСПЛ дійшов висновку про відсутність порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Пункт 1 статті 6 Конвенції
ЄСПЛ з’ясував, що більшість скарг компанії-заявника за цією статтею
здебільшого охоплювалися тими ж причинами, що й скарги за статтею 10 Конвенції та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. З урахуванням наведених причин і факту розгляду національними судами всіх аргументів компанії-заявника та їх відхилення з наведенням причин, які не були свавільними чи явно необґрунтованими, ЄСПЛ не встановив, що стверджувані недоліки в будь-якому разі вплинули на справедливість провадження в цілому.
Що стосується конкретної скарги на стверджувану незаконну зміну органами влади статті Кодексу телебачення і радіомовлення 2006 року, ЄСПЛ підкреслив,
що зміни набрали чинності незадовго після відкликання ліцензії NIT і що внесення змін не мало жодного впливу на провадження, порушене компанією-заявником, з оскарження цього рішення. Тому ЄСПЛ не переконався в тому, що спірне внесення змін зробило провадження в цілому несправедливим. Із цього випливало, що ця скарга є явно необґрунтованою та має бути відхилена.
Висновок
Відсутність порушення статті 10 Конвенції (свобода вираження поглядів).
Відсутність порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції (захист власності).
Рішення в цій справі ухвалене Великою Палатою ЄСПЛ 5 квітня 2022 року та є остаточним.