При оскарженні рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочину щодо розпорядження майном прокурор має право звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним майна (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник.
Велика Палата Верховного суду розглянула справу за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави до Очаківської міської ради Миколаївської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним протоколу земельних торгів, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року, і прийняла постанову, в якій зазначила таке.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Пунктами 1 та 2.2 рішення Покровської сільради від 14 червня 2019 року до переліку земельних ділянок, право оренди яких виставлялося на торги окремими лотами, включено земельну ділянку на АДРЕСА_1 площею 0,10 га та затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
11 жовтня 2019 року проведено земельні торги з продажу права оренди спірної земельної ділянки, переможцем яких визначено ОСОБА_1, про що складено
протокол, та укладено між останньою та Покровською сільською радою договір
оренди зазначеної земельної ділянки на 49 років.
Звертаючись з позовом, прокурор вказував, що ця земельна ділянка не могла бути передана в оренду, оскільки розташована у межах прибережної захисної
смуги, а саме на відстані 50 м від урізу води Ягорлицької затоки. Крім того,
прокурор зазначав, що територія Покровської сільради входить до регіонального
ландшафтного парку «Кінбурнська коса» загальною площею 17 890,2 га, землі якого віднесено до категорії природоохоронного призначення.
У зв’язку із наведеним проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки
мав погоджуватись з Управлінням екології та природних ресурсів Миколаївської
обласної державної адміністрації (далі – Управління екології), чого зроблено не було.
Вказував, що Покровська сільська рада з порушенням закону передала спірну
земельну ділянку в оренду для будівництва, внаслідок чого відбулося порушення
інтересів територіальної громади. Тому прокурор визначив Покровську сільську
раду відповідачем і звернувся до суду як позивач.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 ЦПК України). Велика Палата Верховного Суду бере до уваги, що прокурор звернувся до суду у березні 2020 року. На той час вона сформувала висновки, згідно з якими у разі оскарження прокурором одночасно і рішення органу влади про надання земельної ділянки в оренду, і договору оренди землі, прокурор виступає у такій справі позивачем, а орган, який ухвалив відповідне рішення та став стороною договору оренди виступає відповідачем (див. постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 40), від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (пункти 26-30)).
У позовній заяві прокурор вказав, що інтереси держави порушено внаслідок
прийняття органом місцевого самоврядування, наділеним повноваженнями щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, незаконного рішення. Прокурор вказав, що оскільки саме Покровська сільська рада допустила порушення інтересів у спірних правовідносинах, то ця рада не є органом, який може здійснювати захист інтересів держави у тих самих відносинах, тобто звернутися до суду з відповідним позовом, а саме з вимогами: про визнання незаконним і скасування тих пунктів рішення сільської ради, які передбачали включення спірної земельної ділянки до переліку тих, право оренди яких виставляється на торги для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, та про затвердження відповідного проекту землеустрою; про визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки, на підставі якого переможцем визначено відповідачку; про визнання недійсним відповідного договору оренди землі та зобов’язання відповідачки повернути спірну земельну ділянку територіальній громаді. Тому Велика Палата Верховного Суду з огляду на її попередню практику, сформовану до моменту звернення до суду прокурора, не погоджується з доводами касаційної скарги про те, що він не підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за обставин цієї справи,
наявності суспільного інтересу у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, зокрема підвищеного суспільного інтересу до збереження прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки та регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» як об’єкта природно-заповідного фонду, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що, оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються із постановами Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18, від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17.
З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду відступає від викладеного у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19, висновку про те, що прокурор
має діяти у процесі в інтересах держави тільки в особі сільської ради, якщо він
звернувся одночасно з вимогами про визнання незаконним і скасування її рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та передання земельної ділянки в оренду, про визнання незаконним і скасування рішення сільради про продовження відповідного договору оренди, про визнання недійсними і припинення на майбутнє договору оренди землі та додаткової угоди про внесення змін до договору оренди землі, а також про зобов’язання орендаря повернути територіальній громаді в особі сільради земельну ділянку шляхом підписання акта приймання-передачі.
Велика Палата Верховного Суду зауважує, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб’єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого – коло відповідачів. При цьому слід мати на увазі, що вимогу про визнання недійсним договору може заявити як його сторона, так й інша заінтересована особа. Крім того, якщо земельна ділянка має одночасно декілька цільових призначень (наприклад, належить і до земель водного фонду як прибережна захисна смуга, і до земель природно-заповідного фонду, будучи частиною території чи об’єкта такого фонду), то залежно від підстав позову повноваження захищати інтерес держави у використанні такої ділянки за відповідним призначенням може належати різним суб’єктам (як органам державної влади, так і місцевого самоврядування).
Суди попередніх інстанцій встановили, що спірна земельна ділянка знаходиться у прибережній захисній смузі Ягорлицької затоки та належить до земель водного
фонду. Апеляційний суд також встановив, що ця ділянка знаходиться за 77,62 м від урізу води. Ураховуючи викладене, а також те, що суд касаційної інстанції не переоцінює досліджені судами докази, Велика Палата Верховного Суду визнала
неприйнятними аргументи касаційної скарги про те, що прокурор не довів факту
віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду.
При цьому не було встановлено, що ця ділянка віднесена до земель морського
транспорту чи те, що на ній розташовані військові й інші оборонні об’єкти або
рибогосподарські підприємства. Отже, на спірну земельну ділянку поширюються
обмеження, передбачені для пляжної зони прибережної захисної смуги. У такій
зоні можуть бути розміщені гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори. За їхньої відсутності до вказаної ділянки має бути забезпечений безперешкодний і безоплатний доступ громадян для загального водокористування. Надання земельної ділянки у межах пляжної зони для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд такому доступу перешкоджатиме, а тому є неможливим. Вказані вимоги водного законодавства є доступними, чіткими, а наслідки їхньої дії – передбачуваними як для органу, який надав спірну земельну ділянку в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, так і для особи, яка, знаючи чи маючи знати про відповідні законодавчі обмеження, вважала за можливе спробувати отримати таку ділянку для вказаної мети.
Крім того, суди також установили, що вся територія Кінбурнської коси, включно зі спірною земельною ділянкою входить у межі об’єкта природно-заповідного фонду – регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса», – на яку розповсюджується спеціальний правовий режим.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що надання земельної ділянки для
будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на території регіонального ландшафтного парку суперечить як визначеним законом завданням цього парку, так і законодавчим обмеженням на здійснення діяльності з такого будівництва на відповідних землях. Тому за змістом наведених вище приписів, які характеризуються належною якістю як властивістю, що є умовою забезпечення юридичної визначеності у правовідносинах, і Покровська сільська рада, і ОСОБА_1 знали чи повинні були знати про неможливість передання та отримання в оренду спірної земельної ділянки для вищевказаної мети. Отже, втручання у право орендаря мирно володіти цією ділянкою здійснювалося відповідно до закону.
З огляду на те, що спірна земельна ділянка не могла бути передана в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, оскільки для цього існували законодавчі перешкоди, про які сторони
оспорюваного договору знали чи повинні були знати, поведінка обох його сторін не була добросовісною.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що в силу зовнішніх, об’єктивних, явних і видимих природних ознак спірної земельної ділянки ОСОБА_1, проявивши розумну обачність, могла і повинна була знати про те, що ця ділянка розташована на незначній відстані від урізу води Ягорлицької затоки та на території регіонального ландшафтного парку, інформація про який є загальновідомою. Вона могла ознайомитись зі змістом земельного, водного та природоохоронного законодавства (норми якого щодо отримання в оренду земельних ділянок водного фонду, а також природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення є доступними, чіткими та передбачуваними), а також за необхідності могла отримати відповідну правову допомогу перед набуттям в оренду спірної земельної ділянки. Відтак, ОСОБА_1 могла і повинна була розуміти, що ця ділянка належить до земель водного та природно-заповідного фонду, і її отримання в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд є неможливим в силу імперативних вимог законодавства України. За таких обставин неможливо
виснувати про те, що втручання у право оренди того об’єкта, який ОСОБА_1 за добросовісної поведінки не могла отримати, є для неї надмірним тягарем.
Ураховуючи викладене вище, Велика Палата Верховного Суду вважає висновок
судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову прокурора в частині вимог про визнання недійсним оспорюваного договору оренди земельної ділянки та її повернення територіальній громаді таким, що відповідає встановленим у справі обставинам та наданим сторонами доказам, які суди оцінили відповідно до процесуальних правил.
Детальніше з текстом постанови ВП ВС від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 можна ознайомитися за посиланням: https://reyestr.court.gov.ua/Review/110231822.