Якщо зі змісту такого нормативно-правового акта неможливо визначити, чи зменшує він надходження бюджету в розмірі, необхідному для настання кримінальної відповідальності за ст. 211 КК, то в діях службової особи відсутній склад цього кримінального правопорушення
Кримінальна відповідальність за ст. 211 КК виключається в разі, якщо зібраними у кримінальному провадженні доказами не встановлено порушень бюджетного законодавства під час видання службовою особою нормативно-правового акта, що зменшує надходження бюджету.
У діях службової особи, яка видала нормативно-правовий акт, яким затверджено застосування зниженого коефіцієнта до ставок усіх видів портових зборів, крім маякового, відсутній умисел на вчинення злочину, передбаченого ч. 2 ст. 211 КК, з огляду, зокрема, на те, що видання цього акта відбулося на виконання політики Уряду та у зв’язку з довготривалим політичним процесом, під час якого проводилися неодноразові зустрічі й конференції з представниками українського та міжнародного бізнесу і здійснювався розгляд їхніх звернень, зокрема на спільних нарадах із представниками Кабінету Міністрів України порушувалося питання щодо оптимізації ставок портових зборів.
Обставини справи
ОСОБА_9 обвинувачувався у тому, що він, будучи Міністром інфраструктури України, видав нормативно-правовий акт, що зменшив надходження бюджету всупереч закону, і предметом таких дій були бюджетні кошти в особливо великих розмірах, тобто вчинив кримінальне правопорушення, передбачене ч. 2 ст. 211 КК. За версією сторони обвинувачення, ОСОБА_9 організував підготовку, погодив та підписав Наказ Міністерства інфраструктури України «Про зниження ставок портових зборів» № 474, який було зареєстровано у Міністерстві юстиції 12.01.2018 за № 46/31498 (далі – Наказ № 474). Цим Наказом затверджено застосування коефіцієнту 0,8 до ставок усіх видів портових зборів, крім маякового. Наказ № 474 набрав чинності з 30.01.2018 та почав застосовуватися з 01.01.2018.
За версією сторони обвинувачення, передбачене Наказом № 474 зниження ставок портових зборів призвело до зменшення надходжень до бюджету за 2018 р. в особливо великих розмірах, а саме надходження державного бюджету від портового (адміністративного) збору зменшилися на 30,4 млн. грн, зокрема, з очікуваних 203,5 млн. грн, до виконаних 173,1 млн. грн. Стороною обвинувачення також установлено, що попередні спроби знизити ставки портових зборів не призводили до збільшення вантажопотоку через морські порти, а відповідно, завжди зменшувалися надходження до бюджету. Крім того, відповідно до звіту про базове відстеження результативності Наказу № 474, впровадження знижувального коефіцієнту 0,8 до ставок портових зборів не стало інструментом очікуваного підвищення рівня конкурентоспроможності вітчизняних виробників та морських портів, засобом залучення додаткових обсягів вантажопотоків, позитивного ефекту у вигляді зростання бюджетних відрахувань, а лише спричинило зменшення суми коштів, отриманих від портових зборів, невиконання Стратегічних планів підприємств в частині освоєння капітальних інвестицій. Одночасно у вказаному звіті зазначено, що вказаний регуляторний акт не досяг поставленої мети. Також, відповідно до листа ДП «Адміністрація морських портів України», обсяг суднозаходів, з яких здійснювалося справляння портового (адміністративного) збору, починаючи з 2016 р. неодмінно зменшувався. При цьому, обсяг суднозаходів з яких здійснювалося справляння портового (адміністративного) збору у 2018 р. продовжив зменшуватися навіть після видання Наказу № 474.
Позиції судів першої та апеляційної інстанцій
ВАКС визнав ОСОБА_9 невинуватим у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 211 КК, та виправдав у зв’язку з відсутністю в його діях складу кримінального правопорушення.
Апеляційна палата ВАКС залишила без зміни цей вирок.
Позиція ККС
Залишено без зміни рішення судів попередніх інстанцій.
Обґрунтування позиції ККС
ККС вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність в діях ОСОБА_9 ознак складу злочину, передбаченого ч. 2 ст. 211 КК.
Так, суд першої інстанції, відповідаючи на питання про те, чи є вказаний нормативно-правовий акт таким, що зменшує надходження державного
бюджету в особливо великому розмірі, дійшов висновку, що встановлення того, що нормативно-правовий акт зменшує надходження бюджету в особливо
великому розмірі має відбуватися шляхом дослідження змісту самого акта, а не
результату його застосування.
Суд першої інстанції врахував, що адміністративний портовий збір справляється під час кожного заходження судна у порт при виконанні ним вантажних, вантажопасажирських, пасажирських операцій, а тому обсяг надходжень до державного бюджету від адміністративного портового збору залежить не тільки і не стільки від розміру його ставки, скільки від кількості суднозаходів, пасажиро- та вантажопотоку. В свою чергу, показники останніх залежать від низки соціальних, економічних та політичних факторів (наприклад, ефективність зовнішньо-економічної політики держави, інвестиційна привабливість, розвинутість портової галузі, безпека судноплавства, тощо), і саме по собі зниження ставок портових зборів не є головною (необхідною) причиною зменшення надходжень бюджету від справляння адміністративного збору.
Відповідальність за ст. 211 КК може наставати виключно у тому випадку, коли предметом дій обвинуваченого виступають бюджетні кошти у великому (ч. 1) чи особливо великому (ч. 2) розмірі. Це означає, що розмір предмета злочину є обов’язковою ознакою основного складу за ч. 1 ст. 211 КК і кваліфікуючою ознакою за ч. 2 ст. 211 КК, а тому без його встановлення кримінальна
відповідальність за цією нормою виключається.
Водночас, зі змісту Наказу № 474 неможливо визначити, чи зменшує він надходження бюджету у розмірі, необхідному для настання кримінальної
відповідальності за ст. 211 КК. Цим Наказом лише встановлено нижчі (порівняно з минулим періодом) ставки маякового збору та прийнято рішення про застосування знижувального коефіцієнту до інших портових зборів (в т.ч. і до адміністративного).
Як установлено судом першої інстанції, зменшення надходжень державного бюджету від портового (адміністративного) збору стосується наслідків застосування Наказу № 474 за результатами бюджетного періоду, що перебуває за межами складу інкримінованого злочину, який є формальним і вважається закінченим з моменту видання відповідного наказу, а відтак за своїм змістом Наказ № 474 не є таким, що зменшує надходження до бюджету в особливо великому розмірі.
Також суд першої інстанції встановив, що згідно з положеннями ч. 2 ст. 22 Закону України «Про морські порти», Положенням про Мініфраструктури, Постановою КМУ від 25.12.1996 № 1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)», встановлення розміру ставок портових зборів, в т. ч. і адміністративного, здійснюється Мінінфраструктури за погодженням з КМУ.
Законодавством не передбачено будь-якого особливого чи спеціального порядку встановлення розміру ставок адміністративного (портового) збору, з урахуванням його справляння до державного бюджету.
Як зазначав у своїх висновках суд першої інстанції, відповідно до абз. 3 ч. 2 ст. 4 БК, виключно Законом про Державний бюджет України визначаються надходження та витрати Державного бюджету України. Згідно зі ст. 52 БК, зміни до Закону про Державний бюджет України можуть вноситися виключно
законами про внесення змін до Закону про Державний бюджет України.
Суд першої інстанції вказав, що прийняття Наказу № 474 не порушує норм БК, оскільки ним не вносяться зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» та не визначається і не змінюється склад доходів
державного бюджету, тобто адміністративний збір не виключається із переліку
надходжень державного бюджету. Крім того, видання Наказу № 474 не є підставою для внесення змін до Закону України «Про державний бюджет
України на 2018 рік», оскільки їх виключний перелік визначено ч. 1 ст. 52 БК і до
нього не належить видання нормативно-правового акту, яким знижено ставку
адміністративного збору. Тож, чинне законодавство не обумовлює можливість
змінення ставок адміністративного збору необхідністю внесення змін до Закону
про Державний бюджет України. Більше того, чинне законодавство не покладає
саме на Міністра інфраструктури України будь-якого обов’язку ініціювати внесення змін до Закону про Державний бюджет України у разі, якщо виданий ним нормативно-правовий акт впливає на показники бюджету. Тобто,
Мінінфраструктури не є суб’єктом права законодавчої ініціативи. Натомість,
повноваженнями на подання проєкту закону про внесення змін до Закону про
державний бюджет України, за наявності передбачених законом підстав,
наділений виключно КМУ.
Суд першої інстанції також вказав, що Наказ №474 було прийнято 27.12.2017, тобто до початку бюджетного періоду, який починався 01.01.2018, підстави і можливості вносити зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» були відсутні. Подальше невнесення таких змін після
01.01.2018 перебуває поза межами об’єктивної сторони інкримінованого
обвинуваченому злочину, оскільки він вважається закінченим з моменту
видання відповідного нормативно-правового акту. Крім того, суд врахував, що
виданий ОСОБА_9. Наказ № 474 на час постановлення рішення чинний, ніким не
оскаржений, в матеріалах кримінального провадження відсутні будь-які документи, в яких би заперечувалась його законність. За таких обставин, суд
дійшов висновку про відсутність порушень з боку ОСОБА_9 вимог бюджетного
законодавства при виданні Наказу № 474.
На думку колегії суддів ККС, Наказ № 474 було прийнято відповідно до закону і не з ініціативи ОСОБА_9, а на виконання постанови КМУ «Деякі питання підвищення рівня конкурентоздатності вітчизняних виробників та морських
портів», який в подальшому було погоджено розпорядженням КМУ «Про погодження ставок портових зборів».
Сторона захисту вказує на те, що ОСОБА_9 під час підготовки Наказу № 474 нехтував зауваженнями Мінфіну щодо зменшення надходжень до бюджету в результаті застосування понижуючого коефіцієнту до портового (адміністративного) збору. Судом першої інстанції було встановлено, що у листах Мінфіну були відсутні зауваження щодо порушення бюджетного законодавства та необхідності внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» у зв’язку з прийняттям рішення про зниження ставки адміністративного збору, надходження від якого зараховуються до державного бюджету.
Суд першої інстанції встановив, що зниження ставок портових зборів не ініціювалося безпосередньо ОСОБА_9, не було його самостійним рішенням, і він не здійснював будь-якого неправомірного впливу на членів КМУ для його прийняття, натомість, це питання було предметом довготривалих переговорів на
урядовому рівні, на зустрічах з представниками бізнесу.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що Наказ № 474 був спрямований на реалізацію загальної політики Уряду щодо підвищення рівня конкурентоспроможності вітчизняних виробників та морських портів, здійснене ОСОБА_9, виходячи не з власних злочинних намірів, а виключно на виконання
вимог Уряду, викладених спочатку у протокольному рішенні Уряду на засіданні КМУ від 06.09.2017, а потім і у Постанові № 990 від 06.12.2017, які прямо зобов’язували підпорядковане йому Міністерство вжити заходів до зниження
ставок портових зборів, що вказує на відсутність ознак суб’єктивної сторони складу інкримінованого ОСОБА_9 злочину.
Суд апеляційної інстанції спростував всі доводи апеляційної скарги прокурора, які є аналогічні до змісту його касаційної скарги, при цьому, навів наступні обґрунтування.
Зокрема, спростовуючи доводи апеляційної скарги прокурора в частині
зменшення надходжень до бюджету, суд дійшов наступного висновку, що за
своїм змістом Наказ № 474 не стосується незаконного звільнення окремих
платників від сплати цих зборів, не надає дозволу на використання бюджетних коштів не за цільовим призначенням та не встановлює жодних пільг та переваг. Натомість, основною метою цього наказу було підвищення конкурентоздатності морських портів України, а також збільшення вантажопотоку та кількості суднозаходів, що повинно було призвести до збільшення надходжень державного бюджету.
Також апеляційний суд зазначає, що зменшення розміру ставок портових зборів автоматично та беззаперечно не веде до зменшення показників надходжень бюджету, оскільки стосується невизначеного кола суб’єктів. Відповідно, розмір таких надходжень буде залежати від кількості суднозаходів в порти України, збільшення товарообігу, розвитку міжнародної торгівлі тощо, а отже, від економічних, політичних та геополітичних процесів, що відбуваються в державі. Натомість, фінансово-економічні показники наповнення бюджету закладені у закон про державний бюджет на відповідний рік, є лише прогнозованими та будуть залежати, як вже зазначалося вище, від цілого ряду факторів та процесів, що відбуватимуться у державі протягом бюджетного року.
Колегія суддів ККС, надаючи оцінку доводам касаційної скарги прокурора про те, що Наказ № 474 зменшує надходження державного бюджету в особливо великому розмірі, виходить з висновків судів попередніх інстанцій, відповідно до яких передбачена законодавцем у диспозиції цієї статті ознака «зменшення
надходжень бюджету» є характеристикою самого нормативно-правового акта, а не наслідком його застосування (реалізації), виходячи з того, що злочин, передбачений ст. 211 КК, має формальний склад. Отже, встановлення того, що Наказ № 474 зменшує надходження бюджету в особливо великому розмірі, має
відбуватися шляхом дослідження змісту самого акта, а не результату його
застосування.
Колегія суддів ККС погоджується з висновком суду першої інстанції, який підтримав апеляційний суд, про те, що зі змісту Наказу № 474 неможливо
визначити, чи зменшує він надходження бюджету у розмірі, необхідному для
настання кримінальної відповідальності за ст. 211 КК, чи ні, оскільки цим
наказом лише встановлено нижчі (порівняно з минулим періодом) ставки
маякового збору та прийнято рішення про застосування знижувального
коефіцієнту до інших портових зборів.
Також колегія суддів ККС відхиляє та погоджується з висновками апеляційного суду, що такі відомості стосуються наслідків застосування Наказу № 474, що, в свою чергу, перебуває за межами складу інкримінованого злочину.
Колегія суддів ККС погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність в діях ОСОБА_9 суб’єктивної сторони складу злочину, передбаченого ч. 2 ст. 211 КК, оскільки видання Наказу № 474 відбулося на виконання політики Уряду та у зв’язку з довготривалим політичним процесом, під час якого проводилися неодноразові зустрічі та конференції з представниками українського та міжнародного бізнесу та здійснювався розгляд їх звернень, зокрема, на спільних нарадах з представниками КМУ порушувалося питання щодо оптимізації ставок портових зборів. Як встановлено судами попередніх інстанцій, матеріали провадження містять численні листи-звернення всеукраїнських громадських організацій та асоціацій, адресованих Мінінфраструктури, Президенту України, Голові Верховної Ради України та Прем’єр-міністру України щодо необхідності зменшення ставок портових зборів.
Суд першої інстанції, з яким погодився і апеляційний суд, вказав, що висловлення зауважень або непідтримка Мінфіну нормативно-правових актів КМУ або міністерств, які можуть впливати на показники надходжень бюджету, є звичною та досить поширеною практикою.
Колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що видання ОСОБА_9 Наказу № 474 було зумовлено виконанням вимог КМУ, викладених у протокольному рішенні КМУ від 06.09.2017 та у постанові № 990 від 06.12.2017 щодо вжиття заходів до зниження ставок портових зборів, та спрямоване на реалізацію загальної політики Уряду. Крім того, 11.01.2018 саме КМУ як колегіальним органом прийнято розпорядження № 2-р «Про погодження ставок портових зборів», зокрема, погоджено пропозицію Мініфраструктури щодо зниження ставок корабельного, канального, маякового, санітарного, якірного, причального, адміністративного портового збору, починаючи з 01.01.2018. І лише після цього погодження, виданий ОСОБА_9 наказ було подано на державну реєстрацію до Мінюсту.
Також, апеляційний суд врахував, що Наказ №474 на час постановлення рішення в суді апеляційної інстанції є чинним та з 2017 р. ніким не був оскаржений і не скасований, у зв’язку з чим суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зазначене в черговий раз підтверджує відсутність внутрішнього злочинного спонукання та умислу на вчинення відповідного кримінального правопорушення.
Колегія суддів ККС погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність в діях ОСОБА_9 суб’єктивної сторони інкримінованого злочину.
Постанова колегії суддів Першої судової палати ККС ВС від 28.03.2023 у справі №991/9129/20 https://reyestr.court.gov.ua/Review/110010448